罗志恒/文

美国发起全球关税战严重破坏了全球经贸秩序，对华关税税率之高可能导致中美贸易事实上脱钩，这在冲击美国经济的同时也将对中国的经济增长、出口和就业产生较大冲击。充分估计形势的严峻性、充分做好应对的准备，未雨绸缪，由此契机实施一系列改革，才能打赢关税战并化危为机，推动中国经济从债务和投资驱动转向科技和消费驱动、实现产业链高端化的全面升级。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策是宏观调控的重要抓手、财税制度是宏观治理体系的重要组成。因此，财政在积极应对关税战中有能力有必要发挥出至关重要的作用，本文梳理财政应对关税战的短期和中长期目标、实施方式，并提出具体的应对举措。

财政应对关税战的目标：短期经济和社会稳定，中长期将中国建设成为全球最大的消费市场

中美关税战是美国作为世界霸主对中国发展权的打压，未来可能向金融战、科技战、地缘政治战、国际规则战、国际舆论战等方向升级。因此，关税战不会是短期现象，将具有长期性和日益严峻性，财政应对不能仅考虑短期，要着眼长期。

财政应对的短期目标可定位为促进经济和社会稳定，突出纾困救助特定地区、特定行业、特定群体的导向。从短期看，关税战大概率在二季度引发出口下滑并冲击东部沿海出口大省及相关就业，逆周期调节扩大总需求以弥补外需下滑、加大对相关地区和行业失业群体的纾困救助就极为关键。外需下滑和失业上升具有外生性和突发性，财政介入就非常必要。

财政应对的中长期目标可定位为构建消费导向型的财税制度和政策体系，将中国建设成为全球最大的消费市场，以巨大的消费市场赢得全球经济治理话语权。在百年变局与关税战的背景下，加快补上内需尤其是消费的短板是必然选择，财政在扩大内需尤其是提振消费上大有可为。财政作为逆周期调节的重要方式，财政支出通过政府投资和消费转化为企业和居民收入，增强居民消费能力；财政支出保障和改善民生、提高社保制度的覆盖面和水平，提高居民的消费意愿；财政收支促进新质生产力发展，形成更多高质量的产品和服务供给，创造和引领消费需求。

将中国建设成为全球最大的消费市场作为中长期目标，以巨大的消费潜力赢得全球治理话语权。美国过去作为全球最大的消费市场，其消费能力和消费偏好对全球供应链和贸易有巨大影响，并以此维持美元霸权。中国是仅次于美国的全球第二大消费市场，但消费对经济的贡献率远低于其他发达经济体。2023年，中国最终消费支出占GDP比重仅有55.6%，与美国（81.3%）、欧盟（72.4%）、日本（75.4%）的差距较大，但这也意味着中国的消费潜力巨大。未来要加快补上内需特别是消费短板，通过将消费势能转化为规则动能，中国有望实现从“市场追随者”向“规则构建者”的历史性跨越，赢得全球治理话语权。

财政政策实施方式的四个转型

面临关税战的重大外部冲击乃至多维度更高层面的博弈，财政政策也要因时因势实现转型创新。

一是从过去较多关注赤字率转向支出增速，确保必要的支出力度，真正发挥出逆周期调节的作用。赤字率是静态的，但经济运行是动态的，长期以一个静态指标来支持动态的经济运行，是不合适的。有必要盯支出增速，而不是赤字率水平。当经济增速下行时，财政收入增速下行，支出等于收入加上当期债务（赤字、专项债、特别国债等），此时的支出被动收缩，以收定支的结果是支出增速下行，就出现顺周期的行为。如果支出增速较大幅度低于名义经济增速，可以考虑追加预算。

二是由注重收入端的减税降费政策转向支出端的扩大支出为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。在经济下行期企业和居民信心不足的情况下，寄希望于收入端的减税降费政策来拉动经济增长，效果是有限的。减税减到了企业和居民，但是企业和居民信心不足，企业难以大幅追加投资、居民难以大幅增加消费，所以减税降费所带来的结果就是债务增加但经济增长有限。而财政扩大支出可直接带动总需求扩大，从而形成居民和企业收入的增加。应清理规范税收优惠，提高关键领域和重要环节（例如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性。

三是支出端政策要进一步优化结构，从重供给、重企业、重投资转向供给需求并重、企业家庭并重、投资消费并重。过去支出政策更多地作用于供给端、企业端、投资端，主要是因为短缺经济和供给不足阶段的主要任务是增加供给。当前中国经济进入到需求不足阶段，要求宏观调控的目标和作用方式也要发生变化，财政支持政策有必要转向需求和家庭端，给特定家庭群体发放补贴以及提高家庭部门的社会福利水平。

四是更好地发挥财政稳定预期的作用，将“积极财政政策”的表述改为更加清晰“扩张性财政政策”。明确当前财政政策“积极”的内涵，必要时将“积极财政政策”的表达改为“扩张性财政政策”，以传递更加明确的信号。根据宏观调控和社会发展需要合理确定实际赤字率水平，逐步采用基于全部财政收支的全口径赤字和赤字率。我国整体政府债务负债率偏低，且当前我国名义利率持续下行，政府举债成本不断下降，为实行扩张性财政政策进一步打开了空间。理论上，当有效的财政政策能够使经济增长保持在高于实际利率的合理区间，长期看不必过于担心债务的可持续性问题，债务风险也只有在经济实现平稳发展的前提下才能逐步化解。

财政应对关税战的具体举措

建议短期有必要积极扩大内需，根据形势需要追加财政预算，强化民生兜底保障，坚决防范系统性社会风险，研究推出“中央房地产稳定基金”，优化化债政策推动地方政府以更大的能力和积极性应对关税战，中长期将中国建设成为全球最大的消费市场。

一是在赤字率4.0%的基础上，及时根据形势调整并宣布追加预算，确保必要的支出强度。一方面，加快既有财政政策落地，加快债券发行并尽快投入形成实物工作量。另一方面，推动财政支出增速靠近名义经济增速，节奏要快，走在市场预期前面。

二是纾困救助外贸等受损行业，解决重大冲击下可能的失业问题，对因外贸冲击的失业群体可按照低保标准给予半年或者一定阶段的直接补贴。当然这种补贴属于应急性临时性的兜底性质，将随着形势变化而退出，避免逆向激励。其一，设立产业纾困基金，制定产业风险标准，分级提供产业纾困补贴。例如将出口依赖度和利润率作为产业风险标准，对风险较大的产业提供临时纾困补助。其二，适当加大对劳动密集型行业的支持力度，落实各项税收优惠政策，对于稳岗稳就业实施补贴或者失业保险返还。其三，强化财政民生兜底功能，防范系统性社会风险，对因外贸冲击的事业群体按照低保标准给予半年或者一定阶段的直接补贴，相关支出由中央财政负担，避免地方“无钱兜底”风险，稳定社会预期。其四，妥善安置下岗职工，挖掘新兴行业与现代服务业的用工需求潜力。对下岗职工、农民工等重点群体开展专项公共就业服务，重点匹配先进产业配套环节、银发经济、物流运输、文化服务产业的用工需求，例如新能源装备组装、高端护理、冷链物流分拣等岗位；对自谋职业的下岗职工在工商登记、场地安排、税费减免、资金信贷等方面给予更多的扶持；对安置下岗职工的企业予以政策优惠。其五，积极支持金融机构加大对受损行业的融资支持力度，给予适当贴息。

三是优化化债政策，化债额度靠前使用、调整红橙黄绿债务风险分档指标，进一步提高地方政府应对外部冲击的积极性和能力。其一，优化化债政策，化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，支持高风险地区化债、靠前化债。统筹各年度债务置换安排，研究将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，由地方根据自身化债需要弹性安排实施。其二，调整红橙黄绿债务风险指标，解决债务指标对地方投资积极性和能力影响的问题。隐性债务显性化必然推升法定债务余额和负债率，但这并不意味着风险上升；同时，近年来房地产处于调整转型期，土地出让收入下行，导致各地综合财力下行、政府债务率指标上行，因此优化红橙黄绿债务风险分档指标有必要，可以考虑剔除房地产调整的因素来评判地方债务风险，或者根据全国房地产市场调整幅度导致全国地方债务率上升的幅度重新确定风险分类指标。其三，做好退出重点地区后的政策衔接工作，逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，实施精细化管理。严控新增政府投资项目的区域范围从以省为单位调整为以市县为单位，避免误伤部分市县政府投资。

四是启动新一轮有效益的投资计划，重点支持东部地区、重点考虑社会效益，资金来源为法定债务而非扩张隐性债务，重点投向四个方向。财政更多支持消费不意味着不要投资，而是要找到有真正需求的投资领域。新一轮投资计划与2008年“四万亿”投资有三个明显区别：主要集中在人口流入的东部地区尤其是都市圈城市群地区，而非遍地开花；重点考虑经济和社会效益，避免无效益的投资，避免形成过剩产能；资金来源为法定债务而非融资平台等隐性债务扩张。具体可以从四个方向入手：其一，投向人口持续流入的区域，人口流动到哪里，公共服务跟进到哪里，推动农民工市民化，释放农民工的住房和消费需求。其二，顺应人口老龄化、少子化的趋势，投向与老龄化相关的养老院、医疗医院床位建设等，少子化则意味着教育资源要根据人口分布决定，而不撒胡椒面；其三，投向安全相关领域，比如老旧小区和地下管网的改造、应对极端自然灾害防备等方面；其四，投向与提高潜在经济增速相关的领域，包括新基建等新质生产力领域。

五是从中央政府层面探索成立“房地产稳定基金”，先期规模可在2万亿左右，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地、防范房企流动性风险等工作，保障民生、缓解房企流动性压力；引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。当前促进房地产止跌回稳主要是中央支持、地方发力，实施主体在地方，但是当前地方政府促进房地产“止跌回稳”可能存在能力和积极性不足的问题。

六是推动“国资-财政-社保”联动改革，提高国资上缴财政比例并专项用于提高城乡居民养老保险水平，同时给二孩及以上家庭发放补贴，“以旧换新”补贴扩围至服务消费，提振消费。其一，推动“国资-财政-社保”联动改革，构建更加扎实的社保体系。加大国资上缴财政的比例，用于提高城乡居民尤其是农民养老金水平，分阶段提高至低保水平，从当前平均223元/月提高至600元/月左右；若如此，既盘活了国资，又支持了社保体系，还能减少社保基金预算对一般公共预算的依赖。继续划转国有股权给社保，提高战略储备。其二，优化财政支出结构，向医疗、教育和养老等公共消费领域倾斜，解决居民后顾之忧，提高居民消费意愿。其三，加大对失业大学生、二孩及以上家庭的特定补贴，以提高其抗风险能力并提振消费。其四，将消费品“以旧换新”政策扩围至服务消费，大力提振服务消费。

（作者为粤开证券首席经济学家、研究院院长）

责任编辑：刘锦平 主编：程凯