（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

□ 本报记者 成静

又到一年“预算季”。当全国各地的财政部门在编制新年预算时，那个曾经熟悉的场景——部门负责人带着历史支出数据，围绕“增长几个百分点”展开协商——正在逐渐成为历史。取而代之的是一种全新的对话：“请证明，为什么这件事今年还需要做？”

零基预算，这个源于企业管理的方法，正在中央和地方财政实践中掀起一场深刻的治理革命。它不再默认过去的支出理所当然，而是要求每个预算年度都从“零”开始，像下棋一样重新布局每一分财政资金。从广东的“项目擂台”到云南的“刀刃向内”，再到上海的“数字哨兵”，一幅关于财政现代化的鲜活图景正徐徐展开。

打破“基数依赖”的坚硬外壳

“去年有，今年就得有。”——这句话曾是中国许多地方财政部门耳熟能详的“潜规则”。一位参与过多次预算编制的财政部门工作人员回忆：“过去编制预算，大家心里都有一本账。每个部门都有个基数，谈判的焦点往往不是‘该不该花’，而是‘能涨多少’。”这种“基数+增长”的模式，在保证运行稳定的同时，也形成了难以撼动的支出固化格局。

这种固化带来的是财政资金的“沉睡”与“错配”。一些效益不高的项目年复一年地获得资金，而新的重要事项却常常面临“无米下锅”的窘境。更棘手的是，各部门逐渐形成了“守地盘”的思维，财政资金分配的灵活性大为降低。

为了打破这种固化，2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩”。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”。2025年《政府工作报告》，更是首次将“零基预算改革”写入其中。

“开展零基预算改革，意味着以零为基点编制预算，一切从实际需要出发，重新评估每一项支出的必要性和合理性，有利于将更多财力用于保障国家重大战略任务和重点民生项目。”中国财政科学研究院院长杨志勇说。

地方实践“八仙过海”

在中央政策的框架下，各地结合自身实际，探索出各具特色的零基预算改革路径，形成了丰富多彩的地方实践样本。

在改革开放的前沿阵地广东，零基预算改革呈现出鲜明的“竞技”色彩。该省建立了全国领先的“预算项目库”管理系统，所有财政支出必须转化为具体项目才能进入预算程序。“入库只是拿到了参赛资格。”广东省财政厅相关负责人介绍，“每个项目都要经过多轮‘穿透式’评审，就像打擂台一样，只有最优质、最符合战略方向的项目才能胜出。”

这套系统的运行机制相当严格。项目申报必须明确绩效目标、实施计划和资金测算，评审专家会从政策合规性、技术可行性、经济效益等多个维度进行全面评估。在《广东省2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》中可以看到，2024年广东省一般公共预算支出1.8万亿元，其中民生类支出1.28万亿元，占比超过了七成。同时，继续加大对“两重”“两新”方面的支持，扩大有效益的投资，激发有潜能的消费，推动经济回升向好。“全省‘一盘棋’实施深化零基预算改革，推动预算和绩效管理深度融合，巩固年初预算到位率，推进‘补改投’改革扩点带面，持续为全省高质量发展注入新动能。”广东省财政厅厅长陈国煌说。

在经济基础相对薄弱的云南省，零基预算改革展现出另一种风貌：聚焦“压一般、保重点”，实现有限财力的优化配置。

云南的做法可谓“刀刃向内”。该省明确规定，省本级部门公用经费实行“零增长”或负增长，非刚性、非重点项目支出大幅压减。从严从紧控制“三公”经费预算，对无实质内容的因公出国（境）、公务接待等活动，坚决予以取消。2024年度，云南省本级“三公”经费决算汇总数26161.31万元，为年初预算40574.52万元的64.48%，较上年度压减7.57%。

省下来的钱去了哪里？答案是：向基层下沉，向重点领域倾斜。2024年，云南全省民生支出5225.5亿元，占一般公共预算支出的76.1%。2025年全省财政教育支出达1242亿元，较上年增长3.7%，占全省财政支出的17.7%。

这种“减法”与“加法”的协同，让云南在财政压力较大的情况下，依然保证了重点领域的投入强度。在2025年云南省两会新闻发布会上，云南省财政厅厅长王椿元表示：“我们把深化零基预算改革作为今年财税体制改革的‘头号工程’，按照实事求是、先易后难、循序渐进的原则，全面清理重塑省级主要支出政策，及时清退到期政策，下大力气优化调整支出结构，打破支出固化格局。组建‘牵头+配合’工作专班，将分散在多个部门使用的财政资金统筹整合为分领域专项资金，重点围绕产业发展、社会服务、生态环保、科技创新、教育卫生等领域试点先行探索，变‘各自为战’为‘协同作战’。”

在上海这座国际化大都市，零基预算改革与城市数字化转型同频共振，展现出高度的“智慧化”特征。

上海市打造的“预算管理一体化系统”已成为零基预算改革的技术中枢。该系统整合了项目库、支出标准、绩效指标、历史数据等多维信息，实现了预算管理的全流程数字化。“预算管理一体化系统就像一个不知疲倦的‘电子哨兵’，”上海市财政局相关工作人员形象地比喻，“它24小时在线，自动比对、实时预警，大大提高了预算审核的效率和精准度。”

系统的智慧体现在多个细节：当某个部门申报的项目与同类项目相比成本偏高时，系统会自动提示；当申报的绩效指标低于历史平均水平时，系统会要求说明原因；当项目进度与计划出现偏差时，系统会及时预警。这些功能迫使预算单位在申报时必须更加严谨、科学。

数字化改革的效果不仅体现在效率提升上，更体现在治理能力的现代化上。通过大数据分析，财政部门能够更准确地把握各类支出的规律，为制定支出标准提供科学依据；通过智能比对，能够更公平地评价不同项目的优劣，减少人为因素干扰。上海的经验表明，技术赋能可以让零基预算的改革更加深入、更加持久。

从财政改革到治理现代化

零基预算改革的影响早已超越财政领域本身，它正在推动地方政府治理方式发生深刻变革。

“各个部门要协同起来，按事情的轻重缓急来考虑，从政府层面来协调。这不仅仅是一个资源配置、财政资金分配的问题，更重要的是提高了政府治理水平。”中国财政科学研究院研究员、原院长刘尚希的这一观察，道出了零基预算带来的根本转变。

在零基预算框架下，绩效成为预算分配的核心依据。某省科技厅的一位相关负责人告诉记者：“以前申请项目资金，主要靠‘讲故事’——把意义讲足、把困难讲透。现在不行了，评审专家会盯着问：你的绩效指标是什么？怎么衡量？同类项目的标杆值是多少？”这种压力倒逼各部门加强项目前期研究，提高方案的科学性和可行性。

绩效导向的确立，带来的是政府行为模式的系统性转变。各部门开始更加注重政策设计的精细化、实施方案的可操作性和结果的可衡量性。一些地方甚至出现了“逆向工作法”：先明确要实现的绩效目标，再倒推需要开展的工作和需要的资源，最后形成预算方案。这种方法大大提高了工作的针对性和有效性。

而且，零基预算改革正在破解长期存在的“政策与预算两张皮”问题。过去，政策制定和预算编制往往分离——政策部门负责提出要求，财政部门负责分配资源，两者缺乏有效衔接。

现在，这种情况正在改变。许多地方建立了“政策—项目—预算”一体化管理机制，要求所有政策在出台时必须同步考虑预算安排。这种深度融合，让财政资金真正成为政策执行的“血液”和“燃料”，确保了地方党委政府的重大决策部署能够获得及时、充足的资金支持，也防止了“有钱无政策方向”或“有政策无钱落实”的尴尬局面。

“项目支出预算的零基数，首先意味着‘抽肥补瘦’，这必然导致有的部门可支配资金规模削减，而有的部门可支配资金规模扩大，这是深化零基预算改革的应有之义。其次，项目支出规模的调整，是从根本上改变‘资金等项目’的必由之路，是财政资金效率提高的重要途径。部门项目预算支出数量有减有增，并实现动态调整和优化，是一种常态，是预算的科学编制之道。”杨志勇说。