桂华

　　乡村振兴战略推进带来了国家治理能力在基层领域的转化

　　随着乡村振兴战略推进，国家越来越多介入农民生活和基层治理过程。以“过程管理”为实现形式的乡村“一体化治理”，反映了国家治理现代化进程。结合乡村振兴战略实施，国家治理能力和治理资源在基层领域进行了两个维度的转化。

　　第一、国家治理能力转化为乡村建设成果。乡村振兴战略推动了乡村发展，产生了大量物质性和非物质性成果，改善了农业农村基础条件，促进了农民收入增加，扭转了城乡差距拉大趋势。乡村振兴规划的持续落地，最终会带来乡村物质文化成果的丰富和“三农”状况的改善。

　　第二、国家治理能力转化基层治理体系重塑。乡村振兴战略实施过程持续地改变省市县乡村的关系，乡村振兴由国家发起，这种自上而下的工作推动机制实现了政令畅通，强化了基层回应上级要求的工作逻辑。乡村振兴在逐年深化的过程中，将指标管理、标准体系、跨层级考核方式、权力监督等制度规范和治理技术，逐步带入到整个治理体系中，改变基层工作流程，使得基层治理的规范化、制度化和程序化程度逐渐提高。

　　谨防一体化治理中的基层形式主义

　　在开展乡村振兴的过程中，国家治理能力不仅转化为乡村建设成果，还推动着基层工作走向了高强度“过程管理”。“过程管理”虽然在一些方面提升了治理效能，如避免政策扭曲、减少基层不规范、防止惠农资金被挪用等，但是，它又在另外一些方面带来了治理成本的提高，包括为了回应层层管理而出现的基层工作形式化、上级考核带来的基层应付行为、基层创先争优所引发的资源浪费，等等。“过程管理”在一定程度上解决了“分包式治理”体系下的“一放就乱”问题，同时，又面临着“一收就死”的困扰。高强度的“过程管理”本身会产生运行成本，这就使得国家投入的治理资源并未百分之百地转化为治理效能，进而基层工作某些环节出现了形式主义问题。形式主义和基层工作规范化在很多时候具有一体两面性。

　　一体化治理与乡村自主性：基层治理改进

　　推进基层治理现代化，关键是优化乡村工作实施方式，构建自上而下过程管理与基层动员相融合局面，实现工作内容与工作方式的有机匹配。结合乡村振兴这一实质工作来看，破解基层形式主义可从以下方面入手。

　　第一、在推进一体化治理的同时，要兼顾乡村自主性。乡村振兴战略涵盖全国农村，涉及亿万农民，一方面是乡村振兴任务目标具有全局性和综合性，另一方面是基层情况复杂，这一矛盾使得国家必须通过强有力的管理措施，才能够确保工作落地。国家对各级落实乡村振兴战略提出了高要求，采取了“一把尺子量到底”的长链条管理方式。在此背景下，国家打破了政策实施的中间梗阻，实现惠农政策直通村庄和农民，乡村工作走向规范化、制度化和程序化，标志着国家治理现代化的水平提高。另一方面，还有很多基层事务不宜由国家直接管理或是由行政直接处理，如具有内生性的乡风文明建设。全国各地农村情况差异很大，各类基层事务纷繁复杂，推进乡村振兴还要保留一定的基层自主性，不宜将所有的工作都指标化和标准化。

　　第二、将乡村振兴实践融入基层全过程人民民主，实现国家治理与基层动员相结合。将全过程人民民主运用于基层治理，本质是发挥农民在基层公共事务中的自我管理、自我决策、自我服务和自我监督作用。这不仅会减少农民对政府的依赖，而且还会降低体系运行成本。依托于全过程人民民主的工作机制，农民有效地监督基层工作，乡村两级不仅不需要按照检查要求将实际工作制作为各种形式，而且避免“虚事实做”，会极大地减少做材料、填表格等形式主义任务，让乡村干部摆脱形式主义的泥沼。

　　第三、合理定位乡村振兴目标，坚持长线工作方法。乡村振兴在地方实践中出现了形式主义的原因之一是目标定位不合理：其一，在“过程管理”体系下工作落实陷入了“层层加码”，使得任务越是到基层就变得越重，最终超过了乡村两级的治理能力；其二，基层执行政策过激，将村庄建设标准提得太高，将战略工作变成短期行为，试图“毕其功于一役”。在实施乡村振兴的同时，我国还在推进新型城镇化，乡村还面临着人口继续转移问题。这意味着乡村还在变动，在工作开展方法上，要采取长线工作法，不能只顾眼前效果。

　　第四、合理构建上下级管理体系，破解基层权责失衡问题。高位推动的乡村振兴工作，落到基层之后，乡村面临着权责失衡问题。一些地区的基层干部形容工作状态：“监督管理的人，比实际干工作的人多”，基层陷入了“上面千把锤，下面一颗钉”的状态。在一体化治理体系下，通过强有力的“过程管理”手段，上级部门将责任转移到下级，很多业务部门变为政策“二传手”或监督主体，造成基层疲于应付。破解这一难题，要打破“上下一般粗”的层级形态，在划分不同层级工作职责的前提下，通过权力清单、责任清单等制度形式，将层级关系明确下来，避免上级部门一味向下级转嫁责任，遏制上级部门的官僚化。基层承担了乡村振兴的具体任务，上级要按照同等比例原则，依照任务量为乡村配备人力物力财力。采取这种工作任务与治理资源同比例匹配机制，不仅能够支持基层正常开展工作，也会反过来约束上级部门的任务下达，打破“层层加码”以及由此带来的形式主义和基层消极应付行为。

　　特定时期的乡村治理围绕特定的“三农”工作任务展开，在全面推进中国式现代化的背景下，乡村振兴与乡村治理现代化互为表里。从实质工作内容及其完成方式的层面探析基层形式主义的根源，不仅有助于对基层形式主义问题“治标”，而且有助于基层形式主义问题的“治本”。破解基层形式主义与有效推进乡村振兴可同步推进。（作者为武汉大学社会学院教授）