全国政协十四届三次会议于3月4日下午开幕。

全国人大代表、清华大学国家金融研究院院长田轩建议，将欺诈发行罪纳入“金融诈骗罪”范畴，最高刑提至无期徒刑；优化私募基金税收制度；完善风投对赌协议的规范监管和理性引导机制。

打击财务造假、欺诈发行

“当前，我国资本市场在高质量发展的进程中，财务造假和欺诈发行问题已成为制约市场健康发展的重大隐患。”对此，田轩提出建议：

一是完善法律法规，大幅提高违法成本。将欺诈发行罪纳入“金融诈骗罪”范畴，最高刑提至无期徒刑；将证券欺诈最高刑期提高至20年，并大幅提高罚金标准（可数倍于违法所得进行处罚），引入民事赔偿机制，让违法者付出沉重代价。同时，完善刑法中关于财务造假和欺诈发行的量刑条款，明确对主从犯的区分和量刑标准，对控股股东、实控人等“主犯”从严从重处罚，对中层执行人员可适当从宽，对参与造假的中介机构及个人也应纳入量刑范围。

二是优化监管体系，强化监管协同。明确证监会对会计师事务所的监管权，督促其履行“看门人”职责，强化其在上市公司财务造假中的责任。建立常态化的跨部门信息共享机制，加强财政部、证监会等部门之间的协同合作，统一执法标准，避免监管真空。同时，赋予证监会更多执法手段，如强制调查权、证据调取权等，提升监管效率。

三是建立分层追责制度，强化责任落实。明确控股股东、实控人、中层管理人员、中介机构及个人在财务造假和欺诈发行中的责任边界，做到“罪责刑”相适应。完善行政追责机制，对现行的会计法、证券法等法律法规进行修订，细化法律责任和处罚标准，对出具虚假报告、提供虚假证明的中介机构，加大罚款力度，吊销执业资格，对相关责任人处以罚款、禁止执业等处罚。

四是加强国际监管合作。积极与国际金融监管机构开展合作，建立常态化的跨境监管协调机制，共同打击跨境财务造假和欺诈发行行为。通过共享监管信息，统一执法标准，填补跨境监管漏洞，形成全球化的监管合力，为我国资本市场营造更加公平、透明、法治化的国际竞争环境。

优化私募基金税收制度

“当前我国私募基金税收制度在法律法规、征管信息和税负公平性等方面存在不足，制约了创投行业的良性发展。为推动私募基金行业高质量发展，助力经济转型升级，亟需优化税收政策，完善监管机制，营造更加公平、高效的税收环境。”田轩提出以下建议：

首先，应从国家战略高度重视创投行业的地位和作用，统筹公募基金与私募基金的税收政策，给予同等优惠待遇，进一步提升行业吸引力。同时，设立私募基金税收优惠专项基金，对投资于战略性新兴产业、关键核心技术研发等领域的私募基金给予税收返还或奖励，增强税收优惠的精准性和力度。此外，还应探索跨境投资税收政策，吸引国际资本参与国内私募基金投资，促进跨境耐心资本的形成。

为解决税收征管中的信息不对称问题，建议建立税务部门与金融监管部门的常态化信息共享机制，加强协同合作。税务部门可借此精准实施税收征管和优惠政策，金融监管部门则协助防范利用税收优惠进行的违规套利行为，确保政策实施的有效性和公平性。同时，应允许创投基金自行申报亏损项目资料，并通过税务主管部门抽查或中介机构鉴证的方式确认损失，减轻高风险投资带来的财务压力，实现创投基金税负与耐心资本税负的统筹平衡。

在所得税征收管理方面，需进一步优化核算方式，对个人和居民企业参与创投基金投资，按基金整体核算，仅对超出出资额本金部分缴税，避免因前期亏损导致的税负不合理问题。同时，建议统筹公募基金和私募基金的税收政策，使两者在个人所得税方面享受同等待遇。此外，可参考国际惯例，按投资期限实行差别税率，如投资期限越长，税率越低，以此鼓励长期投资，助推创新创业战略。对于基金类型变更登记流程，建议相关部门简化手续，协调税务部门不追溯历史，预留时间完成备案变更，化解潜在矛盾和风险。

在增值税征收管理方面，建议借鉴国际经验，明确创投企业减持未上市公司股权后在二级市场卖出股票的行为不属于增值税征收范围，取消当前不合理税负。同时，纠正对管理人业绩奖励的错误认定，将其视为利润分配而非管理费收入，不再要求缴纳增值税，从而减轻管理人作为基金投资人投资收益的税收负担。

完善风投回购及对赌协议相关制度

“风险投资作为推动科技创新和企业发展的重要力量，在促进经济结构调整和转型升级中发挥着重要作用。然而，近年来，风险投资领域中对赌及回购条款的过度使用问题逐渐凸显，引发了诸多争议和问题，不仅影响了创业企业的健康发展和创业企业家的创新信心，也对整个风险投资市场的稳定和可持续发展带来了挑战。”田轩直言，为规范风险投资市场秩序，优化创业环境，促进风险投资与创业企业的良性互动，亟须对相关制度和市场引导措施进行完善和调整。

首先，应加强司法环节的规范与引导。严格执行公司法规定，明确公司回购股份的条件和程序，纠正对回购权的错误理解。同时，参照“九民纪要”，准确理解和适用“对赌协议”的效力及履行规则，严格审查目标公司的减资程序和利润分配情况。此外，还需关注仲裁机构对最高人民法院规范性规则的统一适用，加快仲裁审判过程，减少对公司运营的影响，并复查现有裁决和裁判，纠正错误的执行决定，确保符合法律规定和公司法精神。在此基础上，引导对赌条款的设立与执行回归“初心”，增加“对赌豁免条款”，促使投资人合理配置风险资本。

其次，完善对赌协议的规范监管和理性引导机制是关键。明确对赌协议的法律效力，细化投资方与目标公司、目标公司股东或实际控制人之间的权利义务关系，防止投资方利用回购权和对赌协议对创业企业施加不合理压力。加大市场监管和执法力度，规范投资协议的签订和执行，保护创业企业的合法权益。同时，建立风险投资纠纷多元化解机制，鼓励通过协商、调解等方式解决纠纷，提高仲裁和诉讼的效率和公正性。此外，引导创业者了解法律常识，促进优质法律服务向创业者倾斜，提升创业企业在风险投资过程中的谈判能力和风险意识。

进一步优化风险投资市场环境也是重要一环。拓宽风险投资退出渠道，完善多层次资本市场体系，减少对单一IPO退出方式的依赖，鼓励发展并购市场、股权交易市场等，为风险投资提供多元化的退出选择，降低因退出渠道不畅而导致的对赌协议和回购条款的不当使用。加强创业企业辅导和支持，提高创业企业的治理水平和抗风险能力，帮助创业企业合理规划融资结构，避免因对赌协议和回购条款的不合理安排而陷入困境。同时，为创业企业提供法律、财务等方面的咨询服务，增强其在风险投资过程中的谈判能力和风险意识。此外，推动全国个人破产制度的建立，加快个人破产法制度的立法进程，为创业失败者提供必要的法律保护，减轻创业者的个人债务负担，降低创业风险，增强创业者的信心和积极性，促进创业创新活动的健康发展。

还要通过司法机关的有效指导，避免对赌协议的过度使用。司法机关应积极引导并保护资本的耐心属性，为创业企业的发展提供更充分的时间和空间，为风险投资和大批优质创业企业的蓬勃发展创造极其重要的底层环境，从而最终实现投资方和创业企业的共赢。最高人民法院可对相关“答复意见”提供进一步指导意见和明确规定，避免对争议解决机构的裁判产生不利影响。在当事人未对投资方主张回购的期间做出约定的情况下，将审判工作中对合理期间的认定从6个月延长到18个月或更长，这不仅可为投资方提供更多权衡时间，也可为创业企业提供更大发展时间和空间，避免急于行权所可能导致的投资方和创业企业双输的局面。同时，指导并鼓励投资当事人，尤其是存在内部追责机制的当事人，如其已有投资协议项下没有约定投资方主张回购期间的，应就此签署补充协议，从鼓励耐心资本和合理商业角度约定回购期间，并对未来投资事项在协议中明确相关期限。

此外，完善税收法律制度，为创业创新营造更宽容友好的法治氛围。一方面，通过税收法律增加对对赌协议的专门条款，明确对赌失败后创业者是否可以申请个人所得税退税的条件和程序，可参考其他国家或地区的类似风险投资税收优惠政策，结合我国实际情况进行调整。另一方面，在税收法律尚未修改的情况下，可通过司法解释或指导案例的方式，明确对赌失败后创业者个人所得税退税的处理原则，减少司法实践中的不确定性，为创业者提供更明确的法律指引，降低创业风险，增强创业信心和积极性，推动创业创新活动的健康发展。