转自：中国经营网

本报记者 庄灵辉 卢志坤 北京报道

农村宅基地再引关注。

日前，2025年中央一号文件公布。其中明确提出，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

相应提法引发各类解读，有观点认为其中部分提法为新提法。实际上，《中国经营报》记者梳理发现，无论是往年中央一号文件，还是各类重要政策法规中，违法违规买卖宅基地一直被严格禁止。早在1999年，就有政策禁止城市居民在农村购置宅基地。

“此次禁止相应对象到农村购买农房、宅基地，应是进一步强调。”中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉记者，禁止相应对象购买农村宅基地，主要是考虑到对农民权益的保障，以免农民失去退路。同时，针对已进城扎根的农民，政策也允许依法自愿有偿退出宅基地使用权。

早已禁止

农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。

农村宅基地使用对象曾经历一定演变，1999年前，相应政策法规曾允许特定城镇居民取得宅基地。

其中，1982年，国务院发布《村镇建房用地管理条例》。根据相应条例，除农村社员外，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨等特定群体，也可申领宅基地。相应条例规定，集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商。

1986年《中华人民共和国土地管理法》也规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。同时，城镇非农业户口居民、国家工作人员非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋，国家工作人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

不过，上述规定在1999年前后陆续被修改。其中，1998年修订的土地管理法，删除了1986年土地管理法关于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的规定；1999年，国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，首次禁止城市居民在农村购置宅基地。

不仅如此，2018年中央一号文件也曾提出，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

除严禁宅基地违法违规买卖外，我国现行农村宅基地制度中，还规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。同时，农村宅基地所有权归农民集体，村民拥有宅基地使用权。

2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。此后，2020年中央一号文件还要求，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。

保障农民权益

对于2025年中央一号文件再提禁止违法违规购买宅基地，多位受访专家认为，主要是针对近年来各类乱象，进一步强调相应政策底线，保障农民合法权益。

“不允许相应主体到农村购买宅基地，主要是针对过去存在的各类乱象，如购买小产权房，侵占农地发展非涉农产业，特别是建设私家别墅、高尔夫球场，开展类房地产业务等。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，现行制度下，农地、农房对“三农”发挥着基础保障功能，因此要严守农地、农房的原本用途。

“禁止相应主体购买农村宅基地，主要还是出于对农民权益的保障。”陈耀也表示，当前，农民失去宅基地，若无法保障相应农民在城市的居住、就业等权益，意味着其生存发展后路被断。

中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东近日在解读2025年中央一号文件时也指出，要加强宅基地规范管理，依法保障农民宅基地基本权益。中央的要求非常明确，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，这两条政策底线必须守住、不能突破。

“文件再次强调，要依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，同时要探索建立自愿有偿退出的办法。”中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀则指出，这方面主要考虑是，在农民和土地问题上，一定要保持历史耐心，农民在城里还没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，要让他们在城乡之间可进可退、进退有据。

可依法自愿有偿退出

除强调禁止农村宅基地违法买卖这一政策底线外，2025年中央一号文件还提出，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

实际上，村民早已被允许自愿有偿退出宅基地使用权。2019年新修正的土地管理法明确规定，宅基地由乡（镇）人民政府审核批准，可以依法自愿有偿退出，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

“在农民自主自愿的情况下，农村闲置的宅基地、农房等，可通过出租、入股、合作等形式，让予城市居民、投资主体，发展观光生态农业、乡村民宿、农产品深加工等与‘三农’相关的业态。”李宇嘉认为，如此，一方面能提高农业产业化、现代化水平，另一方面还能解决农民就近就业和社会保障等问题。

“乡村振兴需要吸引资本、人才，要吸引这些要素，可能涉及宅基地等问题。当前盘活闲置宅基地、农房等，主要难点在于解决哪些主体可通过哪些形式参与盘活。”陈耀认为，乡村振兴背景下，需要吸引人才、资本等入村，靠哪些因素吸引，人才入村后如何解决其长期居住问题，相应问题仍缺乏可复制的解决经验，需进一步深化改革。

“党的二十届三中全会《决定》明确提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”祝卫东表示，这方面要严格遵照执行，扎实做好宅基地确权登记颁证，探索农房盘活利用的有效实现形式。

宅基地只是其中之一。祝卫东指出，深化农村改革的关键是适应社会主义市场经济要求，坚持守正创新，激发农村要素活力，让农民分享更多的改革成果。重点是完善承包地、宅基地、农村集体经营性建设用地这“三块地”的管理制度。

其中，承包地方面要稳定和完善农村土地承包关系，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点。据透露，今年要继续扩大整省试点范围，总原则是“大稳定、小调整”，妥善化解延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定，不能打乱重分，更不能收回集体或者借机违法调整。

农村集体经营性建设用地方面，2025年中央一号文件明确，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。祝卫东指出，去年全国农村集体建设用地入市试点已经到期，按照党的二十届三中全会部署，有关部门正在研究下一步改革举措，重点是健全收益分配和权益保护机制。