来源：熊园-国盛证券首席经济学家

国盛证券宏观分析师，穆仁文

事件：2026年6月5日，住建部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》（后文简称条例），截止7月5日反馈。

核心观点：本次条例修订是2002年、2019年两次微调后，近二十年来幅度最大的系统性修订。本次条例修订主要围绕使用范围、制度设计、覆盖范围、服务效率、区域协同等方面展开，将有助于盘活存量资金、减轻居民住房支出、带动家装物业相关消费，也有利于增强居民购房、租房和存量住房更新能力。同时，有两大困惑值得关注：一是从法律层面、政策一致性等角度来看，关于公积金存贷款利率定价机制的调整有待商榷；二是灵活就业人员缴存制度有待进一步完善。

1、回顾看，自1999年《住房公积金管理条例》出台以来，条例层面已历经2002年、2019年两次正式修订，前两次修订体现出住房公积金制度从建立框架、规范管理到优化运行的渐进式演进过程。

2、当前看，本次条例修订，主要背景是房地产市场发展阶段、居民住房需求结构、就业形态和公积金运行规模发生明显变化，既是适应房地产市场新形势的需要，也是回应居民多元住房需求、扩大制度覆盖面、提升资金使用效率和管理安全性的现实要求。

3、具体看，本次条例修订主要围绕使用范围、制度设计、覆盖范围、服务效率、区域协同等方面展开。

>在使用范围上，住房公积金提取情形由原来的6类扩展至9类，增加了装修自住房、物业费以及国务院批准的其他情形。

>在制度设计上，调整了公积金存贷款利率决定机制，并强化了风险监管、扩大了收益使用范围。

>在覆盖范围上，征求意见稿明确个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可自愿参加住房公积金制度。

>在服务效率和区域协同上，征求意见稿将住房公积金贷款审批时限由15日压缩至10日，并提出加强数字化能力建设，推动跨地区、跨部门、跨层级业务协同和住房公积金互认互贷。

4、影响看，本次条例修订有助于盘活资金、减轻居民住房支出、带动家装物业相关消费，也有利于增强居民购房、租房和存量住房更新能力。

5、需注意的是，本次修订将公积金存贷款利率变更发起权从原来“由中国人民银行提出”变为“由国务院住房城乡建设主管部门商国务院财政部门、中国人民银行提出”的调整有待商榷，灵活就业人员缴存制度也有待进一步完善。

正文如下：

1、回顾看，自1999年《住房公积金管理条例》出台以来，条例层面已历经两次正式修订。1999年我国颁布了《住房公积金管理条例》，对缴存主体、资金归集、提取使用、贷款支持和监督管理等内容作出了系统规定，奠定了住房公积金制度长期运行的基本框架。2002年，条例进行第一次修订，主要针对制度实施初期暴露出的管理职责、资金安全、监督机制等问题作出完善，进一步强化了住房公积金管理中心职责和财政、审计等部门监督作用，推动制度运行更加规范。2019年，条例进行第二次修订，主要是在行政法规清理和政府职能转变背景下，对部分条款作出适应性调整。总体来看，前两次修订体现出住房公积金制度从建立框架、规范管理到优化运行的渐进式演进过程。

2、当前看，本次条例修订，主要背景是房地产市场发展阶段、居民住房需求结构、就业形态和公积金运行规模发生明显变化，既是适应房地产市场新形势的需要，也是回应居民多元住房需求、扩大制度覆盖面、提升资金使用效率和管理安全性的现实要求。

>从房地产市场看，2025年全国新建商品房销售面积为8.81亿平方米，同比下降8.7%；销售额为8.39万亿，同比下降12.6%，房地产开发投资等指标也延续调整态势，指向房地产市场已由过去的高速扩张阶段转向存量调整和结构优化阶段。与此同时，居民住房需求更加多元，全国租房人口已接近2.6亿人，租房、维修、物业缴费等住房消费需求不断增加，原有以购房和还贷为主的使用规则已难以充分覆盖现实需求。

>从就业结构看，我国灵活就业人员规模已超过2亿人，而传统住房公积金制度主要依托单位缴存，对个体工商户、非全日制从业人员和新就业形态劳动者的覆盖仍相对不足。

>从制度运行看，2024年全国住房公积金实缴人数达1.76亿人，缴存额3.63万亿，提取额2.77万亿，个人住房公积金贷款发放额1.30万亿，资金规模和使用频率持续扩大，对制度效率、风险防控等也提出了更高要求。

3、具体看，本次条例修订主要围绕使用范围、制度设计、覆盖范围、服务效率、区域协同等方面展开。

>在使用范围上，住房公积金提取情形由原来的6类扩展至9类，增加了装修自住房、物业费以及国务院批准的其他情形。本次修订在支付房租、购买建造翻建大修自住住房、偿还购房贷款本息等传统用途基础上，新增装修自住住房、支付自住住房物业费，以及经国务院批准的其他住房消费情形，推动公积金从主要服务购房、还贷，向覆盖租房、装修、物业缴费等住房消费全过程延伸。

>在制度设计上，调整了公积金存贷款利率决定机制，并强化了风险监管、扩大了收益使用范围。一方面，修订稿将住房公积金存、贷款利率决定机制改为“由国务院住房城乡建设主管部门商国务院财政部门、中国人民银行提出，报国务院批准”，此前为“由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准”。另一方面，修订稿进一步强化对骗提骗贷等违法违规行为的惩戒；在增值收益使用方面，则将公共租赁住房建设筹集运维、房屋全生命周期安全管理等纳入支持方向，体现出公积金制度由支持个人住房消费，进一步向住房保障和存量住房治理延伸。

>在覆盖范围上，征求意见稿明确个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可自愿参加住房公积金制度。2024年全国住房公积金实缴人数为1.76亿人，其中灵活就业人员实缴人数为218.82万人，占全部实缴人数比重仅为1.24%，与我国超过2亿人的灵活就业群体规模相比，制度覆盖仍有较大拓展空间。

>在服务效率和区域协同上，征求意见稿将住房公积金贷款审批时限由15日压缩至10日，并提出加强数字化能力建设，推动跨地区、跨部门、跨层级业务协同和住房公积金互认互贷。如前所述，2024年，全国发放个人住房公积金贷款230.56万笔、1.30万亿元，贷款业务规模较大，压缩审批时间、提升异地办理便利度有助于提高制度运行效率。

4、影响看，本次条例修订有助于盘活资金、减轻居民住房支出、带动家装物业相关消费，也有利于增强居民购房、租房和存量住房更新能力。

>对居民消费而言，2024年全国共有8127.04万人提取住房公积金，提取额达2.77万亿元，提取率为76.15%，说明公积金已成为居民住房消费支出的重要资金来源；此次将提取范围从购房、还贷等传统场景进一步扩展至租房、装修、物业缴费等环节，有助于提高居民账户资金使用灵活性，减轻阶段性住房支出压力，并对家装、物业服务等相关消费形成带动。

>对房地产市场而言，当前市场仍处调整阶段，公积金使用场景拓宽、贷款审批时限由15日压缩至10日，有利于更好支持刚性和改善性住房需求，增强居民购房、租房和存量住房更新能力，但其作用更多是托底和结构性改善，难以扭转房地产市场调整趋势。

5、需注意的是，本次修订对公积金存贷款利率决定机制的调整有待商榷，灵活就业人员缴存制度也有待进一步完善。

>本次修订对公积金存贷款利率决定机制的调整有待商榷。本次征求意见稿提出“住房公积金的存、贷利率由国务院住房城乡建设主管部门商国务院财政部门、中国人民银行提出，报国务院批准”，现行的为“住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准”。如此调整，两大方面有待商榷：一是从法律层面看，年初发布的《中华人民共和国金融法》明确指出“中国人民银行健全货币政策框架，根据调控需要依法运用货币政策工具，负责利率政策制定、执行和监管”，公积金存贷款利率属于政策利率范畴，法理上应归属央行制定；二是从政策一致性的角度看，公积金存贷款利率也是政策利率的重要组成部分，若变更利率发起权可能导致公积金利率调整节奏与货币政策节奏错位，阻碍利率传导链条畅通，同时还可能释放相互矛盾的政策信号。

>灵活就业人员缴存制度也有待进一步完善。灵活就业人员需全额自行承担缴存费用，没有传统职工的单位补贴，叠加该群体收入波动大、抗风险能力弱，不少人因现金流压力放弃参保，政策覆盖面难以有效提升。同时条例未探索平台企业、新业态用工主体的缴存责任，长期仅靠个人自愿缴存，难以发挥公积金互助属性。此外，灵活就业人员跨城市流动频繁，异地缴存接续、断缴后的账户处理、缴存与社保联动等问题仍需细化。

风险提示：经济超预期下行，外部环境超预期，政策超预期等。

本文节选自国盛证券研究所已于2026年6月10日发布的报告《有暖意也有困惑—住房公积金改革5点理解》，具体内容请详见相关报告。

穆仁文       S0680523060001        murenwen@gszq.com 

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