（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

□ 本报记者 王春华

近日，国常会审议通过《城市更新“十五五”规划》。会议明确指出，当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要求“把城市更新摆在突出位置”，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

“十五五”规划《纲要》提出“高质量推进城市更新”。作为首部城市更新专项规划，《城市更新“十五五”规划》的审议通过，标志着城市发展底层逻辑的实质性切换。从增量扩张到存量提质，从土地财政到资产运营，从大拆大建到有机更新，从政府主推到多元共治，这四个转向共同推动城市发展方式的重大转变。

近期，多个部委和地方政府也密集出台相关举措。中央财政连续第三年投入支持，住建部启动城市体检前置程序。5月21日，江苏省率先出台23条举措，“全链条”支持城市更新。这一系列政策信号表明，城市更新将全面进入制度落地实施的新阶段。

城市更新为何如此重要？

从“增量扩张”转向“存量提质”

此次国常会要求，“把城市更新摆在突出位置”。

为什么城市更新如此重要？为什么是现在？

从城镇化进程看，2025年底我国常住人口城镇化率67.89%，逼近70%的国际拐点。国际经验表明，越过这一关口，大规模新建需求将趋势性下降，城市发展重心自动转向存量更新。过去“卖地—建房—卖房”的增量模式正在失效：新增建设用地指标收紧，“土地财政”难以为继。城市发展的逻辑正从“增量扩张”转向“存量提质”。城市更新正是新阶段城市发展的动力源。

从基础设施现状看，住建部数据显示，未来五年，全国约20万公里燃气管网、约17.5万公里排水管网、约17.5万公里供水管网、约10万公里污水管网、约12万公里供热管网，将同步进入智慧化改造。同时，约50万套（间）城镇危旧房、约11.5万个老旧小区、约1500个老旧街区厂区亟待更新改造。城市更新，本质上是补历史欠账，提升民生福祉。

从经济拉动作用看，住建部部长倪虹在《求是》杂志撰文指出，“十五五”期间城市更新重点任务涉及直接投资规模巨大，还将带动数十万亿元的投资和消费。

更深层的逻辑在于：当超9.4亿人生活在城镇‌，当群众需求从“有没有”转向“好不好”，“好房子”和城市发展的评价标准都已经改变。城市更新，正是回应这一改变的实践载体。它事关新型城镇化的方向选择、基础设施的智能化改造、城市发展新动能的培育壮大以及治理能力的整体提升。

正如浙江工业大学中国住房和房地产研究院院长虞晓芬所说，“城市更新的战略地位与工作优先级全面提升，已从碎片化单项工程跃升为城市发展核心主线。这既是扩大内需、推进新型城镇化、建设现代化人民城市的必然举措，也是顺应我国城市发展由增量规模扩张向存量内涵提质转型的时代要求。”

“钱从哪里来”？

从“地产思维”到“资管思维”

国常会强调，“健全城市更新实施机制，完善政策支持体系，构建可持续的城市更新模式”。

城市更新的“可持续”问题是个重大战略命题，也是道必答题。落实好这一部署，必须从根本上解决三个核心问题：钱从哪里来？人的“最大公约数”怎么找？政府角色如何重新定义？

首先，钱从哪里来？如何形成资金良性循环？

据有关机构预测，“十五五”期间，全国城市更新至少完成投资15万亿元，年均3万亿元~4万亿元，其中，仅地下管网更新就需要投入约5万亿元。

从目前情况看，城市更新资金渠道正在拓宽。数据显示，今年一季度，全国城市更新相关专项债券发行规模接近1200亿元，已达到2025年全年的三分之一。其中，城中村改造方向超500亿元，同比大幅增长140%。

4月，财政部办公厅、住建部办公厅联合发布《关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》。根据通知，中央财政将对今年评选出的不超过15个地级及以上城市，给予城市更新定额补贴。东部地区每个入围城市补助总额不超8亿元，中部不超10亿元，西部不超12亿元。

此外，近期多个重点城市相继公布年度城市更新实施计划项目清单，总投资规模动辄千亿，标志着城市更新已进入大规模、实质性推进阶段。

具体来看，北京市首批城市更新项目清单‌共有‌1321个项目‌，‌2026年度计划投资约1049.5亿元；武汉首批投资达1308亿元，计划用三年左右时间改造182个片区；重庆发布首批机会清单涉及207个项目，总投资近1200亿元……

清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心研究总监郭翔宇表示，当前中国城市更新的金融工具箱“非常多”，包括了中央预算内资金、超长期特别国债、专项债、专项借款以及新型政策性金融工具等。

中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师杨保军在《城市更新的价值取向》一文中进一步指出，城市更新不只是融资渠道的拓宽，必须从“地产思维”转向“资管思维”，从“重建设、轻运营”转向“以人为本”的精细化运营。他强调，要探索“风险共担、利益共享”的多元化资金投入和分配机制，并推动REITs等资产证券化路径，通过持续运维实现资产保值增值，为长期运营提供可持续保障。

人的“最大公约数”怎么找？

从“利益博弈”到“多元共治”

国常会强调，“营造高品质城市生活空间”，“增强城市安全韧性”。这是城市更新的最终目的。

但“改造”比“新建”更难。城市更新不是在空地上施工，而是在已建成多年的老城区、老旧小区、城中村中“动手术”，必须“先拆后建”，也必然涉及产权调整、居民安置、利益补偿等复杂问题。

真正的考验在于：在每个具体项目中，能否让原住民、投资方、运营方各得其所，找到人的“最大公约数”、各方利益的平衡点。

“三多一少”是上海凤南一村旧住房拆除重建项目中，街道副主任杨军对工作难点的概括。“三多”是房型多、困难群众多、矛盾诉求多，“一少”是信任少。“信任赤字，比资金缺口更难填补。”杨军说。

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰教授认为，老旧住房自主更新，要充分尊重居民意愿，避免强制拆迁冲突，要重塑政府与居民的责任边界。“真正能带动居民达成共识的，往往是那些社区能人。他们的‘信任资本’才是撬动项目落地的关键杠杆。”

针对这一问题，住建部明确要求，设市城市全面开展城市体检，坚持“先体检后更新、无体检不更新”，覆盖住房、小区、街区、城区四个维度。

据了解，城市体检聚焦“好房子、好小区、好社区、好城区”建设目标，查找群众反映强烈的急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。去年，全国已有297个地级及以上城市和152个县级市开展了城市体检工作。体检内容不仅包括管网、房屋等物理指标，更将居民诉求、社区意愿纳入评估框架，使“人的因素”从不可预见的阻力，转化为可识别、可协调的变量。

政府角色如何重新定义？

从“管控者”到“治理者”

国常会提出，“健全城市更新实施机制，完善政策支持体系”。这是转变政府职能、推动政策从“管”到“治”的关键所在。

增量扩张时代，政府主要扮演规划审批者和土地出让者，职能边界清晰。进入存量更新阶段，面对产权碎片化、利益主体多元化的现实，政府不宜再充当单一的“指令发布者”。健全实施机制，意味着政府将从传统的“管控者”向“平台搭建者”“规则制定者”“底线守护者”转变，在守住安全、公平、法治底线的前提下，为市场创新与多元参与拓展空间。

近年来，相关政策体系逐步完善。去年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确8项重点任务和6项保障措施；去年7月，中央城市工作会议提出“以推进城市更新为重要抓手”；去年年底，中央经济工作会议要求“高质量推进城市更新”；今年1月，《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》发布，从规划适应性、过渡期政策等六方面给予支持。这些制度安排，为各地探索政府、市场、社会多元共治的更新模式提供了政策依据。

地方层面的制度创新正在加速落地。5月21日，江苏省发布《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》，涵盖7个部分23条具体措施，从规划、土地、产权、资金、税费、多元参与和审批等方面提出“全链条”支持方案。

江苏省住建厅副厅长金文介绍，在机制创新方面，支持探索建立“申请制”老旧住房自主更新的实施机制、以民生公益贡献为导向的容积率平衡机制，制定土地过渡期续期和征缴土地收益金等管理办法；在财政资金方面，鼓励统筹省级相关专项资金，创新运用“拨改投”方式，发挥专项债券“自审自发”试点省份优势，支持符合条件的城市更新项目建设。

中国城市规划学会常务理事李锦生提出，城市更新不是“一次性工程”，而是“持续性治理”的过程。长效机制的核心是通过制度设计、多元协同、资源保障等方式，形成可持续、系统性的治理体系，实现从“短期改造”向“长期运营”、从“碎片化推进”向“整体性提升”、从政府主导向共建共治共享的转变。