网络犯罪的蔓延成为数字时代不可回避的治理难题。从跨境诈骗形成的“开发—引流—洗钱”全链条，到AI换脸技术催生的新型犯罪形态，传统治理模式已难以应对技术迭代带来的挑战。为此，为预防、遏制和治理网络犯罪活动，维护国家安全、社会稳定和网络秩序，保护公民和组织的合法权益，公安部牵头历时多年起草《网络犯罪防治法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），标志着我国网络犯罪治理从“事后打击”向“全程防控”的系统性转型，为筑牢数字安全防线提供了制度蓝图。

一、网络犯罪治理的现实挑战与制度呼唤

网络犯罪正以“技术驱动、跨境联动、生态共生”的特征突破传统法律规制边界。黑灰产从业者借助虚拟货币、暗网等工具构建分工明确的犯罪生态链，带来三重突出困境：网络基础资源管理混乱，“黑卡、黑号、黑线路、黑设备”的匿名化流转为犯罪提供“隐身衣”；跨境证据调取难、耗时长，“管辖权壁垒”常导致打击时机错失；平台责任边界模糊，“技术中立”沦为逃避监管的借口。这些问题叠加形成“发生一案、滋生一片”的治理怪圈，迫切需要系统性规制。

现有法律框架的局限性进一步放大治理难度。当前治理依赖《刑法》《网络安全法》等多部法律，但存在明显短板：规制重心偏向“事后惩处”，对实名制落实、平台风险监测等源头防控缺乏刚性约束；法律义务条款交叉重叠，企业法律责任不清；跨境治理规则适配不足，针对我国公民的境外网络犯罪常因管辖权、证据效力问题难以追责。这种碎片化治理格局，倒逼专门立法构建“预防—打击—修复”全链条体系。

《征求意见稿》立足这一现实需求，确立“打防结合、防范为先、源头治理、协同联动”原则，坚持“线上线下一体化防治”与“群防群治”，整治网络犯罪利益链条，为破解治理难题提供了从治罪到治理的现代化方案。

二、立足网络犯罪综合治理的理念

《网络犯罪防治法》聚焦网络犯罪的特殊性，填补目前有关法律在此领域的治理空白。其核心功能包括：一是强化源头防控，紧盯移动电话卡、物联网卡、网络账号等基础资源，从“黑卡、黑号、黑线路、黑设备”这些犯罪温床入手破解难题；二是细化权责边界，通过“分级分类”机制厘清平台、企业与用户的义务，避免“责任泛化”或“责任真空”；三是构建跨境协作框架，回应网络犯罪“无国界”特点，平衡国家主权与国际合作。这种定位既尊重现有法律体系，又通过补充性规定形成治理合力，为“民事规制、行政监管、刑事打击”多层级治理提供制度支撑，相关核心制度设计凸显“防治一体”理念：

（一）网络基础资源全链条管控：筑牢源头防线

《征求意见稿》以专章明确网络基础资源管理规则，通过“实名制+动态核验+数量限制”的组合拳压缩犯罪空间。针对“黑卡”，禁止用伪造身份办电话卡、支付账户，严禁买卖租借相关账户；针对“黑号”，要求账号注册实名，禁止批量注册、出租出借及违规解封；针对“黑线路”“黑设备”，划定违规出租线路、制作销售非法设备的红线，对相关“灰设备”实行备案管理。

同时，要求电信、金融、互联网服务商建立动态身份核验制度，在犯罪高发区域和时段增加核验频次，对异常账号及时核查，未通过的限制或终止服务；并对个人、组织办理电话卡、支付账户、网络账号设定数量上限。这一制度既破解“匿名化助纣为虐”的问题，又通过国家网络身份认证公共服务保障个人信息安全，平衡了实名制与隐私保护。

（二）织密网络犯罪生态治理法网：净化数字生态

《征求意见稿》构建起全方位的治理规则，直击网络犯罪“产业链化”“生态化”特征。不同于传统“点对点”打击，其构建全链条治理框架，从上游漏洞扫描、黑客攻击，到中游人员招募、广告引流，再到下游资金结算，覆盖犯罪全流程，尤其针对关键帮助环节设定专门条款，实现“打源头、断链条、挖根基”。

在规制对象上精准靶向高发领域与新型形态，既禁止个人信息黑产、支付黑产等群众反映强烈的乱象，也将“水军”“引流黑产”等新型违法活动纳入管控，同时前瞻性回应虚拟货币资金流转、批量控号等新技术衍生的犯罪风险，与相关条例衔接构筑双重防线。

（三）平台义务分级分类：压实主体责任

网络犯罪的滋生与平台管控缺位、权责模糊密切相关。考虑到不同类型、规模的网络服务商在技术和防控能力上的差异，《征求意见稿》摒弃“一刀切”，构建层次分明的平台义务体系。

一方面，确立全行业共性义务，明确国家机关、企事业单位的共同防治责任，要求网络运营者设立专门机构或专人负责，建立管理制度、技术防控体系和应急预案，开展应急演练，强化供应链与人员管理，发现犯罪线索及时处置报告。

另一方面，针对不同领域服务商量身定制差异化义务：互联网接入服务商需阻断违法网站与网络攻击；电信服务商要防范伪基站、违规线路架设；开户服务商需监测异常注册并配合资金止付冻结；对域名注册、信息发布、网络支付、区块链等服务，逐一细化监测、阻断、处置要求，如信息发布服务需处置未标识的AI生成信息。同时，明确平台的技术协助义务，要求为执法机关提供技术支持与数据调取配合，未履行义务将面临罚款等法律责任。

（四）跨境治理规则：防范打击跨境犯罪

针对网络犯罪跨境化、隐蔽化特点，《征求意见稿》明确境内网络犯罪防治适用本法，境外组织或个人向境内用户提供服务时，若实施违法行为损害我国利益，同样可追责，打破“境外犯罪无法管”的困境。

在协作机制上，对内明确国务院公安部门牵头，网信、电信、金融等多部门协同联动；对外依托国际条约和互惠原则开展执法合作，针对跨境诈骗、数据窃取等行为设置查封资产、限制出入境等惩戒手段，建立证据快速调取通道，为打击跨境犯罪提供支撑。

（五）全链条权益保护：彰显治理为民

针对受害人“追赃难、维权难”问题，《征求意见稿》从多维度构建权益保护机制：因违法行为导致他人受害的，需承担民事赔偿责任；服务商未履行义务损害公共利益或众多人合法权益的，可由检察机关等提起公益诉讼；违法行为构成治安违法的给予治安处罚，构成犯罪的追究刑事责任，处罚结果计入信用档案。

特别注重未成年人保护，对侵害未成年人合法权益的行为，设置罚款、拘留等处罚措施，为未成年人筑牢网络安全屏障。

三、网络安全需要你我共同守护

《网络犯罪防治法》的制定，标志着我国网络犯罪治理进入系统化、精细化阶段。这部法律的核心是为数字生活划清“安全红线”，既打击网络犯罪，又保障合法权益与创新活力。实名制规则旨在通过规范管理，既是防范诈骗的重要举措，也是防止各种社会主体随意收集公民个人信息；平台担责不是束缚发展，而是筑牢安全防线，以在履行义务的同时保护平台本身的健康发展与合法利益；跨境治理不是扩大管辖，而是守护公民海外权益。

习近平总书记在2025年11月28日中共中央政治局第二十三次集体学习时深刻指出：“网络生态治理是一项系统工程，要充分调动各方力量，综合运用教育、行政、法治等多种手段。”《网络犯罪防治法》是网络生态治理的关键举措，但绝非单一法律所能独立承载，需要构建起法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、社会教育协同发力的综合治理体系，形成跨领域、多层次的治理合力，方能应对其产业化、跨区域、高隐蔽的复杂态势。相信在全社会的群策群力下，必将建立、完善网络犯罪综合治理格局，有力维护网络公共秩序，保障人民群众合法权益。

（作者为广东外语外贸大学法学院教授）

来源：公安部网安局

作者: 石经海