来源：北京大学国家发展研究院

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本文是新加坡国立大学东亚研究所、美国哈佛大学、德国基尔世界经济研究所、北京大学国家发展研究院和中国金融四十人研究院联合发布的2025-2026年美国、欧洲和中国经济形势分析与展望报告，于2026年1月21日发表于《东亚研究所时事评论》第97期。

报告对三大经济体的2025年宏观经济表现与2026年经济形势进行研判展望，并着重分析了中国经济再平衡所需的中长期政策组合及结构性改革措施。

本文作者为新加坡国立大学东亚研究所所长、李光耀公共政策学院教授席睿德（Alfred Schipke），哈佛大学肯尼迪政府学院经济政策实践教授杰森·弗尔曼（Jason Furman），德国基尔世界经济研究所所长莫里茨·舒拉里克（Moritz Schularick），北京大学国家发展研究院院长、教授黄益平，中国金融四十人研究院执行院长郭凯。

* 受版面所限，正文注释和参考文献略。

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美国、欧洲和中国：宏观经济发展与展望

文 | 席睿德、杰森·弗尔曼、莫里茨·舒拉里克 

黄益平、郭凯

2026年美国、欧洲和中国的宏观经济前景特点是，不确定性升高，同时经济持续保持韧性。政策和地缘政治风险在各地区依然存在，继续影响信心和中期前景。与此同时，经济活动迄今为止显示出比预期更强的韧性，增长保持稳定，通胀压力普遍缓解。展望未来，需要思考的关键问题是，持续的政策执行和结构性调整是否能够将这种短期的韧性转化为更持久、更平衡的增长，同时避免全球经济进一步碎片化。 

美国宏观经济发展与展望

美国的宏观经济形势和前景在2026年初异常不确定。这在某种程度上可能反映了经济的基本面，但也反映了衡量经济时通常存在的不确定性，政府停摆使数据收集受到干扰和扭曲，加剧了这种不确定性。

认为美国经济表现较好的解读主要关注的是GDP增速，其中2025年第三季度GDP以4.3%的年化速度增长，四个季度累计增长了2.3%（见图1）。此外，追踪估算表明，美国经济在第四季度也可能以类似的速度增长。

这种增长得益于强劲的消费支出、商业设备投资和商业知识产权产品的增长，同时美国贸易赤字有所收窄。住宅和非住宅投资的萎缩都抵消了部分增长，这可能反映了持续高利率的影响。计划中的数据中心建设和相关的能源需求预计将为2026年进一步的商业投资增长提供动力。

消费支出的前景较为不确定，低储蓄率和消费者压力的上升（如违约率）暗示未来可能存在一定的脆弱性。尽管如此，消费支出似乎在第四季度依然保持强劲增长。

认为美国经济表现不佳的解读主要是基于就业情况。平均每月新增非农就业岗位从2023年的21.6万个降低至2024年的16.8万个，2025年进一步降低至4.9万个。宣布的修订计划表明，2024年和2025年的数据将被下修（图2显示了修订后数据的情况）。

就业增长放缓的主要原因是劳动力供给减少。最大的供给减少来源是2021-2023年期间每年净迁入人数从数百万下降到2025年的0-50万。此外，老年工人和其他群体的劳动参与率增加可能已达上限。但需求侧也存在一定影响，正如图3所示，失业率持续上升。12月失业率为4.4%，比美联储估计的自然失业率（4.2%）高出0.2个百分点。 

失业率的上升通常与经济衰退风险的增加相关联。现在可能也是如此，但至少部分失业率的上升与联邦政府劳动力的减少有关，因此失业率数据不一定能反映私营经济部门的基本情况。

鉴于GDP数据强劲而就业数据疲软，目前尚不清楚哪种解读是正确的。GDP数据可能存在偏差并将被修订，这是历史上的常见情况。也可能GDP数据是准确的，就业数据则可能存在误差或反映了联邦政府就业的变化。然而，最可能的情况是，实际GDP增长较高，实际就业增长较低，因此生产率较高。然而，这一较高的生产率可能与AI没有太大关系，而是反映了暂时强劲的需求和生产结构的变化。

除了经济实际状况的不确定性，通胀的形势和前景也不明朗。各种指标显示，基础通胀约为2.5%，大约高于美联储目标0.5个百分点。如图4所示，核心CPI在过去的6个月到12个月内的年平均增长率为2.6%，但在过去三个月的增长速度明显放缓。

至少部分超出目标水平的通胀可归因于关税，可以看到，商品价格相对于关税前趋势显著上升。这种通胀应是暂时的，可能解释了为什么大多数通胀预期指标仍保持相对温和。

展望2026年，关于美国经济的基本面有几个问题需要关注：AI相关的资本支出热潮是否会持续，股市估值是否会保持高位，以及最重要的是，是否会看到更清晰的证据表明AI对供给侧的作用，也就是更快的生产率增长。

政策上的未解问题则更为重大。最高法院将如何裁定特朗普总统依据《国际紧急经济权力法》实施的大部分关税？最高法院将如何裁定特朗普总统试图罢免美联储理事丽莎·库克的案件？特朗普总统将提名谁来领导美联储？总统和国会在财政问题上如何合作？

总的来说，需对2026年美国经济前景保持较宽的置信区间，覆盖从衰退到通胀持续保持高位的全部情形，对应的概率递减，也有可能是衰退与高通胀并存的滞胀情景。然而，最可能的情况仍是经济持续增长，同时保持适度的通胀水平。

欧洲经济发展与展望

欧洲经济在2025年保持了稳步扩张，虽然表现平平，但面对特朗普政府的关税拖累，欧洲经济比预期更具韧性。增长主要得益于服务业。制造业产出在2025年初有所增强，但从春季开始由于出口需求减弱而失去动力。

展望未来，2026年和2027年欧洲预计仍将保持温和增长。预计欧盟GDP在2026年增长1.4%，2027年增长1.6%。劳动力市场预计保持稳健，欧元区失业率预计从2025年11月的6.3%降至2027年约6.0%。随着能源价格略微回落，欧元的有效汇率保持在较高水平，工资增长放缓，通胀预计将在欧洲央行2%的目标上下徘徊。

欧洲经济未来两年的关键叙事是投资的复苏。德国财政刺激、防务支出的增加和欧盟复苏与韧性基金（RRF）的更多利用，加上与AI相关的投资浪潮，将共同推动增长。

尽管RRF最初计划到2026年底结束，但仍有相当一部分拨款未使用，这部分拨款约占欧盟GDP的0.7%。为了避免投资的突然下降，拨款截止日期将延长。那些目前仅使用了少量拨款的国家预计将加速使用其配额，而已经大规模使用资金的国家，如克罗地亚、意大利和西班牙，其经济增速将逐渐放缓。

更广泛而言，财政政策总体将温和扩张，但各成员国之间存在差异，德国将显著扩张，意大利和法国则将大幅收紧。欧盟的“国防2030准备就绪计划”旨在促进更高的防务支出，预计对宏观经济的影响相对有限。

私人消费将从实际收入增长中受益。尽管就业增长放缓，工资增长随通胀水平放缓，但家庭储蓄率预计将略有下降。15%左右的储蓄率仍远高于疫情前的正常水平。住房建设在短期内将进一步放缓，这反映在低迷的情绪指标和达到历史性低点的建筑许可数量。然而，随着融资条件逐步改善和现有房屋价格上涨，预计将会出现缓慢复苏。住房贷款需求已经开始回升。由于全球贸易失去动力，强势的欧元影响了竞争力，净出口将继续拖累经济，预计净出口增速将在后期逐步回升。

在英国，财政政策将在未来两年内对经济增长有所阻碍，英国政府将通过增加税收和收紧支出来缩小预算赤字，而货币政策的宽松将为增长提供一些缓冲。2026年，英国通胀预计将大幅下降，这主要是因为基数效应。更快的工资增长将增强家庭购买力并支持消费，但税收增加和就业增长放缓将限制这些增长。商业投资预计将继续上升，但增速较慢。总体而言，英国GDP预计在2026年和2027年分别增长1%，低于2025年的1.4%。

中国宏观经济：回顾与展望

2025年宏观经济回顾：多重冲击下的经济韧性

2025年，中国经济在面对“对等关税”等多重冲击的情况下，经济增速呈现“前高后低”的特点。但是，得益于支持性的宏观政策、强劲出口和房地产周期影响减弱等因素，中国经济保持了相对稳定的增长速度，价格持续下行的压力明显减弱，部分指标出现了改善的迹象，经济总体呈现出较强的韧性。

2025年实际GDP增速5.0%，季度同比从一季度的5.4%逐渐回落至四季度的4.5%。2025年名义GDP增速4.0%。支出法数据来看，固定资产投资同比下降3.8%，社会消费品零售额同比增加3.7%，出口增速5.5%。价格方面，CPI同比为0，核心CPI同比上涨0.7%，PPI同比下降2.6%。

2025年，中国宏观经济增速呈现“前高后低”的特点。在2024年9月宏观政策调整和化债方案落地后，财政政策积极发力，消费和非房地产投资增速进入平稳回升通道，中国经济在一季度保持了较高增长。进入二季度，中国经济开始面临三重压力，经济增速有所放缓。

其一，美国新一轮关税冲击的不确定性冲击了市场信心，私人部门的投资和信贷需求受此影响出现减弱，房地产市场也开始重新走弱。

其二，为缓解制造业领域存在的供需矛盾，“反内卷”政策引导制造业理性投资、遏制低效产能扩张，固定资产投资增速有所回落。

其三，财政支出力度较一季度边际回落，同时财政支出结构的变化也降低了财政政策对内需的实际支持力度。

面临多重冲击的挑战，中国经济增速虽有所放缓，但仍表现出了较强韧性，部分领域开始出现一系列积极变化。具体如下：

内需方面， “以旧换新”政策退出导致部分耐用品消费增速在8月后走弱，但是其他商品和服务消费的增速仍保持在3%左右的增速，并未明显回落。

固定资产投资数据在2025年下半年出现了较为显著的下行，但从行业数据来看，水泥、石油沥青、钢材等主要大宗商品的消耗并未明显收缩，上市公司的微观数据亦未观察到投资显著下滑的迹象，实际投资动能似乎好于固定资产投资数据。

居民部门因“提前还贷”等因素开始缩表，但广义企业部门带动的新增信贷规模依然较高，货币和社会融资增速均较为稳定。 

贸易方面，关税冲击对中国整体出口增速的影响相对有限，主要体现为中国对非美地区的出口大幅对冲了对美直接出口的下降。

一方面，美国在短期内无法依靠自身弥合供给缺口。在市场化力量驱动下，中国部分商品通过此前已经广为布局的全球产业链最终出口至美国，其它主要发达国家的需求也保持平稳。

另一方面，中国对东盟、非洲等地的出口显著增长，除了前述的全球产业链布局的因素外，还因为这些地区自身需求增长较快，中国对这些地区的投资亦在快速增长。

房地产方面，房地产企业的违约风险明显缓解，但核心指标（如新开工、新房销售）仍在下跌。2025年以来，房地产行业进行了更加有序的出清，而非恐慌下的行业挤兑。房企在权益市场的表现出现分化，优质房企股价表现突出。这些结构性变化是房地产行业止跌回稳的必要条件。目前，房地产投资与销售依然表现低迷，行业全面企稳回升还需房地产企业信用与居民购房需求的更快修复。

价格方面，CPI与PPI同比增速依然偏低，但趋势有所改善。核心CPI同比自2024年9月以来持续上行，CPI同比增速在2025下半年开始回升，这主要与消费政策的实施有关。剔除黄金价格上涨、以旧换新政策、医保支付改革等因素影响后，CPI与核心CPI同比基本企稳。在“反内卷”政策的推动下，PPI同比增速也在2025年下半年以来有所改善。整体而言，中国依然面临低通胀压力，价格水平的进一步修复依赖于积极有为的宏观政策。

如果将所有宏观活动指标和价格指标综合来看，一个初步的判断是：中国的宏观经济在2025年尽管面临了巨大的外部冲击，但企稳的态势似乎已初步显现。

2026年宏观经济展望：态势有望向好

展望2026年，我们认为中国经济运行有望继续边际改善。一方面，2026年主要发达经济体的需求有较大概率继续保持稳健增长，叠加中美经贸关系有望在短期内企稳，中国经济面临的外部需求仍将保持较快增长。另一方面，中国经济的周期性复苏有望延续，且2026年是“十五五”开局之年，积极的财政政策和适度宽松的货币政策有望延续，为经济增长提供有力支撑。

我们认为，2026年中国的实际GDP有条件实现接近5.0%的增长，名义GDP增速有望同步改善。根据我们的测算，为实现这一增速目标，需要实施的宏观政策力度如下：

财政政策方面，广义财政支出（一般公共预算与政府性基金合计）约为41万亿元，比2025年增加约1.2万亿元。一般公共预算赤字宜继续按GDP的4%安排。2026年国债、特别国债、地方债和专项债需发行约13万亿元。财政支出力度对政府投资与消费水平影响较大，是拉动内需、提振市场预期的关键。考虑到目前中国的地方政府仍面临较为明显的财政收支和化解地方债务的压力，上述财政支出力度能否实现将是2026年中国经济是否保持复苏态势的关键。

货币政策方面，社会融资规模存量增速预计与2025年持平，信贷余额增速或略高于2025年。为实现上述货币信贷增速，需要降低7日逆回购利率、存款利率和LPR利率10-20个基点，同时通过降低法定存款准备金率、MLF和买断式逆回购、购买国债等方式，提供略高于2025年的中长期流动性。

在上述外部环境和宏观政策下，对于2026年宏观经济，我们判断如下：

投资方面，固定资产投资增速预计较2025年明显回升并实现正增长。其中，制造业投资增速预计与名义GDP接近，部分行业的产能利用率和资产周转率指标已经开始从低位回升，这有利于制造业投资的恢复；一些高技术领域，则会得益于资本市场的密切关注和政策的支持，继续保持较高的投资增速。基建投资在积极财政的支持下预计回升至高于GDP增速的水平，对整体固定投资水平形成重要支撑。房地产投资降幅预计有所收窄，房地产对经济的拖累将继续减弱。但如果财政支出力度弱于预期，或者房地产市场继续发生深度调整，投资将面临明显的下行风险。

消费方面，居民消费有望在服务消费的支撑下较2025年小幅改善。一方面，受“以旧换新”政策影响的消费品会因相关政策减少而出现自然回落，但之前未受“以旧换新”政策影响的消费品增速表现出了较好的韧性。另一方面，随着房地产市场的大幅调整趋于尾声，居民部门预期会逐渐稳定并改善，房地产周期对消费的制约也会边际减弱。

贸易方面，出口增速预计与2025年持平。一方面，主要发达经济体延续财政货币双宽松政策立场，海外需求预计相对平稳。叠加中美关系短期内有望回暖，中国面临有利的外部环境。另一方面，东盟、非洲等新兴经济体的经济表现相对稳健，同时中国企业持续出海带动中国同这些地区的双边经贸联系还在持续加强。

价格方面，PPI同比增速预计回升至-1%，当月同比有望在2026年底回升至0左右，CPI同比增速预计也将小幅回升。一方面，随着供给侧结构的不断改善，制造业行业或逐步进入上行周期，生产者价格预计继续修复。另一方面，居民消费的持续复苏与房地产拖累的减轻有助于CPI边际改善。但若经济复苏或宏观政策力度弱于预期，低通胀仍有持续和变得更加固化的风险。

汇率方面，伴随着中国经济企稳和强劲的对外顺差，人民币实际汇率自2021年以来不断下行的走势也将结束。经济周期、对外平衡、汇率基本面和市场预期都指向更强的人民币。我们预期，人民币名义汇率在2026年将温和升值，实际汇率也有望重回上升通道。

在上述基线情形外，一些下行风险和上行风险均可能带来经济运行与上述判断的偏离。

下行风险包括：其一，房地产市场继续超预期恶化，进一步深度调整。其二，宏观政策力度不及预期导致经济增长动力不足。其三，外部环境发生明显变化，如中美、中欧经贸摩擦升级，全球金融市场动荡等。

上行风险包括：其一，支持消费的政策力度超预期，带动消费出现更强劲的复苏。其二，通胀水平回升带动通胀预期改善，国内需求复苏加速。

从短期性到结构性：中国经济的再平衡

中国当前的改革挑战并非新鲜事。近二十年前，时任总理温家宝曾警告，中国的增长模式“不平衡、不协调、不可持续”的问题突出。尽管自那时之后，中国经济取得了显著进展，但这一评估至今仍然适用。

中国已经减少了对外部需求的依赖，并逐步向消费主导型增长迈进，但投资与消费之间的根本失衡依然存在。随着中国成为一个具有系统重要性的大型经济体，这种失衡不仅带来了国内宏观金融风险，还引发了外部的紧张局势，使得再平衡成为一个迫切的政策挑战，而非长期目标。

结构性失衡：规模、根源以及为何与以往不同

要理解中国的失衡，最好的方式是从消费不足和持续高投资的角度来分析。消费约占GDP的57%，而投资则保持在40%以上，这一水平对中国当前的收入阶段来说异常高。尽管自2010年以来中国消费占比有所增加，但与许多发达经济体及新兴经济体相比，这一差距仍然较大（见图12）。

从外部来看，自2000年代末以来，中国的经常账户盈余显著收窄，但在绝对值上仍然庞大，这反映了中国经济规模的扩大。即便盈余占GDP的比例看似适度，这仍然会给其他国家带来调整压力（见图13）。

这种失衡的根源在于中国的双轨制改革模式——一种渐进式的改革战略，既放宽了产品市场的管制，又保持了对土地、能源、金融等要素市场的强有力国家控制。这一模式带来了快速的增长和稳定，但也系统性地偏向了投资而非家庭收入和消费。再加上以出口为主导的增长战略和以GDP扩张为中心的地方政府激励措施，这种模式产生了对资本积累的持久倾斜。 

大国经济中的进展与新约束

再平衡并非停滞不前。消费在GDP中的占比有所上升，随着传统意义上的剩余劳动力的消失，工资增长也得到增强，中国已经跨越了刘易斯拐点。这些变化反映了真正的结构性进展（见图12）。

然而，相对改善掩盖了日益增长的绝对约束。全球需求再也不能像过去那样轻松吸纳中国日益扩大的工业产能，与此同时，国内需求也难以跟上。自2022年以来，这种紧张局势促成了持续的低通胀压力，尤其是在生产者层面，这指向的是过剩的供给而非周期性疲弱（见图14）。

制造业主导地位、产能过剩与“内卷”

制造业现在大约占中国GDP的四分之一，并占全球制造业产出的三分之一，既凸显了强大，又暴露了脆弱性。在需求疲软的环境下，这一规模增加了过剩产能溢出到全球市场的风险。

这一动态因“内卷”而强化——这一术语在中国被广泛用于描述一种竞争加剧的状态，其驱动力往往是规模扩张而非生产率提升，且通常依赖于地方政府补贴和行政目标的支撑。如电动汽车和太阳能面板等行业，通过快速产能扩张大幅提升了产量，但也导致利润空间被挤压、财务可持续性削弱，甚至加剧了贸易摩擦。（见图15）。

双循环、新质生产力与政策矛盾

中国当前的政策框架以双循环为核心，强调加强国内经济循环，同时保持支持性的外部循环。在这一框架内，新质生产力——包括AI、绿色能源和高端制造业等先进技术——旨在将增长转向创新驱动与生产力提升。

这一战略具有明显潜力，但也存在内部矛盾。当创新政策过度依赖补贴、定向信贷和地方政府竞争时，可能会加剧投资失衡和“内卷”，这正是再平衡所要纠正的问题。问题不在于技术雄心，而在于创新是否与需求、市场规律和家庭收入增长相一致。

需要做的工作

完成再平衡需要在多个方面进行决定性的政策转变。

首先，深化市场化改革。资本配置必须更加依赖价格信号和风险评估，需强化对地方政府产业政策和隐性担保的约束。

第二，从根源上增强居民消费。这意味着通过劳动力市场改革提高居民收入份额，扩大社会保障，并将部分国有财富转移给居民或社会保障基金，降低预防性储蓄。

第三，稳定房地产市场。房地产长期低迷削弱了资产负债表、地方财政和市场信心。考虑到中央政府债务仍处于相对适度水平，可以通过公共资产负债表的支持，促进有序的调整。

第四，向服务业再平衡。一个规模更大、效率更高的服务业将支持就业和收入增长，拉动国内需求，同时减轻对制造业主导型投资的依赖。

最后，调整外部经济政策以适应大国现实。提高汇率灵活性（见图16）有助于这种调整，但更重要的是，中国必须从狭隘的竞争力逻辑转向共生增长模式，以减少外部摩擦并支撑全球需求。

中国的再平衡虽未竟，但可为。尽管中国经济已经摆脱了极端的外部盈余和对投资的依赖，但消费不足、产能过剩和低通胀风险仍然存在。正如时任总理温家宝多年前所警告的，失衡最终会损害发展的可持续性。完成再平衡进程，关键在于将收入更多转向居民部门、规范投资激励、并使创新与市场需求相对接。

主要是财政问题

中国改革议程涉及的领域十分广泛，但关键政策和改革仍然集中在财政领域。这一挑战涵盖了三个密切相关的维度：提供足够的短期财政支持，以促进正在进行的经济调整；实施全面的财税改革，以动员财政收入并支持经济向消费主导型增长持久转型；亟需改革中央与地方的财政关系，确保地方财政的可持续性。

短期：财政支持与实施风险

短期内，中国2026年的经济轨迹将取决于财政支持的规模、构成和时机。尽管近年来公共赤字和债务有所上升（见图17），但中国的整体公共资产负债表仍具韧性，若条件需要，仍然可以提供额外支持。限制性因素不在于财政空间本身，而在于有效执行。 

2025年12月的中央经济工作会议重申了要采取更积极的财政政策，凸显了中国宏观经济管理中一个反复出现的问题：政策意图明确，但成效取决于财政措施是否能及早出台、力度充足，且投放渠道是否真正提振需求，而非加剧产能过剩。

中期：财税改革作为再平衡的支柱

周期性支持之外，中国若要完成向更加消费驱动的增长模式转型，同时应对人口结构变化带来的社会支出压力，财税改革至关重要。因此，财税改革已成为近期政策框架中的核心支柱。

2024年7月召开的党的二十届三中全会明确提出，要重新平衡中央与地方的财政关系，完善税收体系，强化预算纪律，并将2029年设为改革里程碑。即将于2026年3月批准的“十五五”规划（2026–2030）将这一议程推进到实施阶段，并着重将支出效率、支持国内需求和税制改革列为下一阶段经济增长的核心支柱。如今的关键问题不再是方向性问题，而是中国能否将理念承诺转化为具体的政策设计并持续执行——这也是各国在进行结构性财政改革时所共有的挑战。 

增强财政收入动员能力：财税改革的核心

中国财政面临的核心挑战，在于财政收入基础持续受损。税收收入占GDP比重已大幅下降，从2012年的18.4%降至2025年的约12.5%，这既反映了税基侵蚀、反复减税的影响，也反映了疫情期间大规模纾困措施的影响。这一下滑趋势在四项最重要的税种中同样表现得十分明显（见图18）。而这一变化恰恰发生在社会支出需求明显上升之际，更加凸显了财税改革的紧迫性。

强化社会保障体系不仅关乎公平，也是实现宏观经济再平衡的关键。更强的收入安全感是降低预防性储蓄、提振居民消费的前提条件。

个人所得税：最具潜力的改革领域

从增收角度看，个人所得税改革空间依然巨大。在各类主要税种中，个人所得税（PIT）是最突出的“例外”。2023年，中国个人所得税收入仅占GDP的1.1%（见图19），而经合组织（OECD）国家平均水平则超过GDP的8%（见图20）。这一结果并非源于征管能力不足，而主要是制度设计所致。

个税免征额的多次提高、广泛的专项扣除以及有限的征税覆盖面，显著侵蚀了个人所得税税基。目前个人所得税的实际免征水平约为每人每年12万元人民币，导致大多数劳动者无需缴纳个税，而在缴纳者中，超过60%仅适用3%的最低档边际税率。从国际比较看，中国的个税免征额相对于平均收入的比例异常之高，而具有实质调节意义的边际税率仅适用于极高收入群体（见表1）。

即便在不提高法定税率的情况下，通过降低实际免征水平、简化扣除项目，并将劳动收入、经营收入和资本收入更一致地纳入累进税制框架，也可以在改善公平性的同时显著提升财政收入。因此，个人所得税改革是增强财政能力、推动更加平衡和包容性增长模式的最有力的政策工具之一（见表2）。

增值税改革：恢复税收弹性与激励机制

增值税（VAT）改革是提升财政收入的第二大关键抓手。增值税仍是中国税制的支柱，约占全部税收收入的40%，但其增收能力已明显减弱。增值税税收弹性在2010年代初开始下降，与“营改增”改革几乎同步。尽管改革扩大了税基覆盖面，但由于经济结构变化以及地方政府激励机制的削弱，税收增长亦被削弱。

税基被侵蚀的一个重要原因是税率的反复下调。标准增值税税率已从1994年的17%降至2018年的13%，而目前占GDP一半以上的服务业，多数仅适用6%的低税率。疫情期间推出的临时性免税和优惠政策进一步压低了税收收入。到2024年，增值税收入占GDP比重下降近3个百分点，使中国走上了与许多发达经济体相反的路径——发达经济体往往通过提高增值税税率来应对公共支出上升（欧盟平均税率为21.8%）。

2025年12月《增值税法》及其实施条例的通过，标志着改革取得了重要的制度进展。增值税首次被正式纳入国家法律体系，取代了过去碎片化的行政法规框架，增强了法律确定性和透明度。自2026年初生效的实施条例，将现行增值税结构——包括13%、9%和6%三档法定税率以及零税率和免税政策——予以法典化。尽管这一改革改善了治理效能和可预期性，但由于核心税率和优惠政策基本未变，其对扩大税基和增加财政收入的作用有限。

从改革角度看，重点十分清晰：统一增值税税率至13%（包括服务业）可显著减少扭曲并增加财政收入，条件成熟时可逐步恢复至原先17%的标准税率。同时，缩减扩围的优惠政策，通过电子发票推进征管现代化、提升合规水平，都有助于进一步提高税收收入。最后，应重新审视当前中央与地方50:50的增值税分享机制，考虑通过中央集中征收并配合公式化转移支付，以简化征管流程、加快退税，并提升收入分配的效率与公平性。

除个人所得税和增值税外，碳税以及提高国有企业上缴财政的分红比例，同样是具有现实可行性的增收选项。

中央-地方财政关系：结构性矛盾

尽管2023–2024年的再融资计划已将约3.9万亿元的地方政府隐性债务置换为期限更长、利率更低的债券，但地方财政状况依然紧张。这是结构性问题，而非周期性问题。将隐性负债纳入显性账户提升了透明度，但并未从根本上解决债务过高的问题。目前地方政府债务规模已接近其自身财政收入的200%，明显不可持续。

因此，有必要建立新的中央-地方债务化解框架，其中应包括有条件的中央政府债务承接机制。考虑到中央政府债务仍低于GDP的30%，即便中央完全接手地方政府的官方债务，到2025年底广义政府债务率也仅约为68%，按国际标准仍属温和水平。该框架还应包括对地方融资平台债务的有序重组、更严格的举债约束、更清晰的问责机制，以及财政收入来源与支出责任的更合理的匹配。

从更深层次看，中国需要重新审视地方政府举债的制度架构。地方政府在宏观刺激和基础设施建设中承担了过重责任，却缺乏相应的财政资源，长期依赖预算外融资和土地出让收入，并在激励机制上倾向于过度投资。强化地方财政制度，不仅是防范债务风险的需要，也是推动经济再平衡、维护国家应对未来冲击能力的关键。

协同短期与中期：改革、可信度与政策沟通

中国财政政策面临双重任务：一方面需要在短期内提供足够支持以稳定增长，另一方面又必须提振居民信心、降低预防性储蓄。要实现这一目标，需将党的二十届三中全会和“十五五”规划所确立的改革方向，落地为具体、可信、且沟通充分的财政措施。即便改革需要循序渐进，清晰明确的改革信号本身也有助于锚定预期、增强市场信心，从而使财政政策能够同时服务于短期稳增长和中期再平衡。

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