来源：经济学家圈

大家好！今天我演讲的主题是“数字时代的基层治理”。我想从一个我们可能都经历过的小事开始谈起——拨打政府服务热线12345。

我曾因一件小事拨打过12345。接线员告诉我，根据属地管理原则，需要将我的事情转接到所在的区。区里的工作人员同样依据属地管理原则，又将事项转到了所在的街道。最终，街道联系了我。我原本期待街道能提出一个解决方案，但他们告知我，这件事属于我与物业公司之间的纠纷，与政府没有直接关系，建议我走司法途径。当然，这件事最终靠我自己与物业公司沟通得到了解决。

这件事引发了我一个更深层次的思考：既然我们实行“属地管理”原则，即所有事情理应由所在地的政府机构负责解决，那么为什么不把所有政府机关直接部署在基层一线，都设在属地呢？例如，我们为什么还需要市、县、区这些层级？直接将所有政府职能布置在街道、乡镇，难道不可以吗？

这引出了一个更具根本性的问题。大家知道，中国拥有全世界独一无二的五级政府管理体制：中央、省、市、县、乡。世界上没有其他任何一个国家采用如此多的政府层级。我们或许会下意识地用“中国人口众多、地区差异大”来解释。但让我们看看我们的邻国印度。它的人口与我们一样，都是约14亿人，甚至印度现在的人口比我国还略多一些。印度的地区差异、文化多样性实际上比我们更大，其官方语言就有22种。然而，印度法定的政府层级只有三级：联邦（中央）、邦和地方。即使加上村镇自治机构，也不过四级。如果我们把中国的村镇也算上，甚至是六级。

因此，仅用人口和地域差异来解释五级体制的存在，理由并不充分，从信息经济学角度看，正式因为信息不对称的存在，所以我们才需要这么多管理体制。今天，我将尝试为大家提供一个分析框架，并探讨在数字技术日新月异的今天，这种基于信息不对称的治理结构可能会发生怎样的演变。

在展开分析之前，我认为有必要先建立一个认知框架。著名经济学家张五常先生曾说过一句很深刻的话：“你不能用现象来解释现象，你必须用理论来解释现象。”换言之，我们需要一个底层的逻辑框架。拥有了这样一个框架后，无论你同意或不同意某种观点，至少你能清晰地理解对方的假设、逻辑和证据，从而减少许多无谓的“口水战”。

我常总结一句话：“公说公有理，婆说婆有理，究竟谁有理，关键看逻辑；逻辑要自洽，关键是框架。”

我采用的框架，主要来自博弈论和信息经济学，特别是契约理论中的一个简明模型。该理论通常将组织中的各方分为两类：一类是委托人（对应上级、老板），另一类是代理人（对应下级、员工）。其基本假设是，委托人与代理人之间存在信息不对称。由于委托人无法完全观测代理人的行为或所知信息，就可能产生“逆向选择”（选错人）和“道德风险”（偷懒或不尽力）问题。为了解决这些问题，委托人需要设计激励机制，并且在考核时往往只能侧重于结果，而非过程。

让我举一个简单的例子。假设你是一家餐馆的老板，雇佣了一名服务员。你不可能24小时盯着他工作。那么，如何防止他偷懒呢？你们之间存在信息不对称。经济学家会提出一种经典的解决方案：将服务员的工资设计为“基本工资+奖金”的结构，让奖金与餐馆的销售额或利润挂钩。这样一来，服务员的利益就与老板的利益捆绑在了一起，经济学上称之为“利益相容”或“激励相容”。即使存在信息不对称，服务员也有动力努力工作，因为他的收入与餐馆的业绩相关。但这并非没有成本，老板实质上是支付了额外的金钱（奖金）来部分克服信息不对称带来的管理难题。

将这个逻辑延伸到政府治理中。例如，对于地方政府而言，发展经济往往是第一要务，这就需要大力招商引资。那么，如何激励基层干部不辞辛劳、“白加黑”、“5+2”地去工作呢？通常，他们会因为招商业绩获得奖金或更快的晋升机会。无论是奖金还是晋升，作为委托人的上级政府，都需要付出一定的代价（物质或职位资源）来激励作为代理人的下级。这就是委托—代理关系在政府体系中的基本体现。

现在，我们进入核心议题：数字时代来临了，大数据、人工智能等技术的应用，使得上级政府有可能获取比以往任何时候都更丰富、更及时的基层信息。这意味着，传统的上下级之间的“信息不对称”鸿沟可能被大幅填平，甚至可能出现上级比下级掌握更多全域信息的局面。那么，这将会如何改变我们刚才讨论的“委托—代理”结构？又将如何重塑基层治理的形态呢？这就是我今天想和大家重点探讨的问题。

我将从两个方面来阐述数字技术带来的影响。

第一个方面，是数字技术如何深刻改变了中国的“条块关系”。

要理解这一点，我们首先需要明白中国国家治理的一个根本特征。中国是极少数能够维持数千年大一统的国家。如果有人问，中国国家治理的密码是什么？答案可能有很多。在我新出版的《基层中国的运行逻辑》一书中，我将其概括为八个字：“条块结合，以块为主”。

什么是“条”，什么是“块”呢？大家可以把整个中国想象成一张巨大的网络，或者一个超级公司（CHINA.INC）。所谓“条条”，指的是从中央到地方垂直对口的职能部门体系，这是一条条纵向的业务线，例如海关、应急管理、公安、纪检监察、市场监管等系统，类似于公司总部的法务部、人力资源部、财务部等专业部门。所谓“块块”，则是指各级地方政府，如省、市、县、乡政府，它们就像是这个超级公司在各地的分公司。

“条块结合，以块为主”意味着，在绝大部分事务上，地方政府（块块）承担着属地管理的主体责任和领导责任，拥有广泛的权力；而上级职能部门（条条）则更多地发挥业务指导和监督的作用。这一基本架构自秦朝建立郡县制以来，虽然不断完善，但其核心精神延续了数千年。

然而，数字技术的出现正在动摇这一传统格局。我想以环保部门的管理体制改革为例来具体说明。

众所周知，中国的环境污染治理取得了显著成效。以北京为例，如今空气质量已改善很多，但过去并非如此。这背后，环境管理体制经历了重要演变。2003年以前，实行的是完全的属地管理；2003年至2018年间，环保执法逐渐转向垂直管理；2018年之后，省以下环保部门已全面实行垂直管理体制。

为什么会发生这样的变化？根源正在于原先的属地管理带来两个突出问题：一是地方保护主义。例如，如果一家企业是纳税大户却存在污染，环保局很难严格查处它，因为地方政府很可能会干预执法——毕竟环保局受地方政府领导。二是数据造假。明明空气污染严重，却可能被低报、瞒报、少报，形成所谓“官出数字，数字出官”的局面。

那么如何解决这些问题？关键举措之一是引入先进的信息技术。2013年至2014年间，生态环境部在全国布设了约1400个环境空气自动监测站。这些监测站使得空气质量数据能够从地方直接上传至中央。有人可能会问：如果地方想篡改数据怎么办？其实还有配套措施——每个监测站旁边都安装了摄像头，一旦有人靠近甚至试图干扰设备，系统就会自动录像并上传至中央平台。这样一来，地方就很难干预监测数据了。

经济学家因此观察到一个有趣现象：2013年至2014年全国300多个城市安装环境监测设备后，PM10的数值突然显著上升。这是为什么呢？是因为装了监测器后空气变差了吗？其实不是。真正的原因是数据难以人为操纵了，因此反映的情况更加真实。

正是得益于这样的数字技术，使生态环境部能够直接从中央监控地方的空气质量，这为后续实施环境执法垂直管理、乃至最终确立省以下环保部门的垂直管理体制奠定了基础。可以说，如果没有这样的数字技术，就不可能出现这种管理体制从“块”到“条”的转变。

那么，这种“条块”体制的变化具体体现在哪里呢？正如我刚才所说，信息技术的出现使上级能够掌握更多下级的信息，从而更多地指导、干预和监督下级的工作过程。这样一来，下级部门便更多地受到上级部门的直接管理，逐渐从属地管理转向了垂直管理。过去并非如此——过去的环保局主要受地方政府领导，同时接受上级环保部门的业务指导。

简而言之，信息技术的引入改变了上下级之间的信息关系和权力结构，使一些原本以“块”为主、实行属地管理的部门，转向了以“条”为主的垂直管理体制。大家不要小看这一变化，它对中国治理结构的影响可能是非常深远的。正如我先前提到，我国几千年来实行的是“条块结合、以块为主”的治理模式。那么下一步会如何发展？我们可以在节目最后再探讨这个问题。这是数字技术在基层治理中的第一个典型应用。

第二个方面，我想谈谈即便数字技术没有直接改变条块关系，它依然对基层治理本身提出了挑战，同时也催生了创新。我以干部考核为例来说明。

干部考核历来是件大事。历史上，大家可能都知道明朝有位著名的宰相张居正。他推行了许多改革，而其中一项关键政策就是“考成法”——这实质上类似于干部考核制度。在张居正担任宰相的十年间，他据此罢免了十分之三的地方巡抚、知府，力度非常大。正因如此，他才能强力推动改革，为明朝增加了财政收入。历史学家黄仁宇甚至认为，这为明朝延续了至少50年的国祚。可见考核历来至关重要，今天也是如此。

但如今的干部考核，一定程度上也存在一些问题，而且这些问题并不容易解决。

首先，考核主体比较单一。我们谈的是基层治理，基层官员打交道最多的本是群众，但群众却很难参与对官员的评价。此外，不同部门之间也不能相互评议，这是很忌讳的。所以考核往往局限于上级。

其次，考核方式也比较单一。目前主要依赖三方面内容：一是个人总结，二是同行测评，三是领导评价。个人总结通常只谈成绩、不说问题，参考价值有限。同行测评也有难处——大家都是同事，日常相处，一般不愿给出负面评价。就像我们在网上购物，给差评也会很慎重。结果往往变成“你好我好大家好”，失去实际意义。

领导评价当然有用，甚至是最重要的。但它也有问题：领导可能会依据亲疏远近做出判断，方式单一且可能存在偏差。同时，下属若知道领导掌握评价权，就可能设法去影响领导，这不仅可能导致不公，甚至可能引发寻租和腐败。

第三个问题是考核标准较为单一。理论上，我们考核干部要看五个方面：德、能、勤、绩、廉。听起来很全面，但实际上大多数指标难以量化——比如道德怎么打分？能力也不好衡量，没人会承认自己能力不足。最后往往只有“绩”，也就是绩效，相对容易评估。例如招商引资拉来多少项目、带来多少税收，这些可以量化。结果五个指标往往缩为一个，导致考核标准趋向单一。

那么，如何解决这这些问题呢？我认为这也是组织部门长期面临的一个难点。2024年，我们曾走访广西壮族自治区的兴安县——这个地方大家不一定熟悉，但那里有一处著名的历史遗迹，即秦始皇时期修建的灵渠，这也和我们之前提到的秦朝郡县制有所关联。

在兴安县，我们观察到一个很有意思的现象：当地党委政府运用数字技术，开发了一套名为“全员考课”的APP，形成了一套全新的、360度全方位的考核体系。那么，它是如何针对前面提到的三个痛点进行创新的呢？

首先，针对考核主体单一的问题，系统引入了群众评价。通常我们去办事大厅办完事就直接离开，但这里不同——办事大厅的墙上公示着每个工作人员的窗口编号、姓名和二维码。你可以扫码对服务进行评价，满意或不满意都可以反馈。为什么这样设计？因为以往工作人员可能会当面请求“给个好评吧”，在你注视下往往不好意思打不满意，最多选一般。而通过二维码，你可以离场后匿名填写，可留电话也可不留，大大降低了评价的心理负担。如今连农村的老人、妇女都会使用二维码，操作门槛很低。

更深入的是，系统还引入了跨部门同事评价。以往农业局的工作环保局不便评议，否则可能被视为越权。但通过这个APP，任何部门都可以对业务相关的其他部门进行评价，只需在网上点击即可。这既拓展了评价主体，也打破了部门之间的评价壁垒。

其次，在评价方式上，系统实现了多种方式的结合。既有基础评价，也有奖励性的“边际评价”——做得好可加分，不好则减分，这与过去单一的考核不同。同时，系统还区分了硬性评价与弹性评价。硬性评价指完成任务后必须进行评价，类似现在网约车下车时司机常请求“给个好评”，否则可能影响其评分，这种方式有时会带来压力。而弹性评价允许不评价本身成为一种态度，我愿意点赞是一种态度，不点赞也不说不好也是一种态度。系统将这两种评价方式结合起来，使考核更灵活、更贴近实际。

第三，如何改变评价标准单一的问题？系统设置了多维度的分值体系，包括日常分、综合分、荣誉币等共六种方式。其中“荣誉币”机制尤为值得一说。为规避评价中常见的“好好先生”现象，他们做了几点设计：一是每人拥有固定额度的荣誉币，过期自动作废，防止通胀；二是不同岗位人员的荣誉币权重不同，例如县委书记100分，科级干部50分，普通办事员10分；三是支持横向与纵向评价，比如县委书记肯定某个环保干部的工作，或是环保局认为农业局的协作减轻了自身负担，都可以向对方发放荣誉币。这一机制的运行逻辑，实际上非常接近区块链的原理——我没想到在一个县域里，已经出现了基于类似区块链理念设计的考核平台。这个案例十分有趣，也已得到组织部门的高度关注。

刚才我介绍了信息技术如何改变基层治理，包括两个方面：一是改变了上下级之间的条块关系；二是改变了基层的治理方式。

接下来，我想探讨数字技术可能推动的基层治理发展趋势。我之所以强调“趋势”，是因为数字技术仍处于不断发展中，目前还难以精准判断其即时影响，因此把握大方向显得更有意义。下面我要分享几个值得关注的趋势。

趋势一：政府层级将面临优化和压缩。

我有个大胆预测，中国不可能长期维持五级行政体制，未来一定会向四级甚至三级转变。

原因正如我之前所述的，过去层级多是因为信息不对称，管理幅度有限，需要逐级传递信息以减少不对称。但现在，如果中央能够借助技术直接获取基层信息，中间层级的价值就会受到质疑——我们还需要省、市、县政府吗？这是一个重大问题。当前五级体制带来的行政成本很高，加上人口减少的趋势，维持五级体制的必要性进一步降低。因此，信息技术必将推动政府层级的优化，五级可能变为四级，甚至三级。这个趋势很多人应该都能观察到。

但问题在于具体去掉哪一级？是市、县还是乡镇？这目前还很难预判。按理说，人口向城市集中，小城市向大城市聚集，乡镇政府似乎最可能被精简。然而现实是，乡镇一级的机构仍在增加，甚至村级组织也已半行政化——过去的村长要务农，现在很多地方村长是职业化的，需要坐班，年收入十几万，不再是传统农民。这似乎与上述趋势相悖。如果加上村级，实际上面临的是六级体制。

那么，到底优化哪一级？就像《西游记》中的五人团队，如果必须去掉一个，是去掉猪八戒、沙和尚、孙悟空还是白龙马？这是第一个趋势：政府层级必将进一步优化。

趋势二：横向治理将日益重要，公民参与更加广泛深入。

过去，地方事务主要依赖于自上而下的监督、指导和治理。但在数字时代，每个人都能上网，人人都是自媒体，我们可以通过社交媒体看到世界各地发生的事情。这就带来一个结果：地方发生的事件，未必只由当地监督，更可能形成异地监督。

举个例子，比如前段时间的“始祖鸟烟花秀事件”，很多人批评。这意味着什么？很多人甚至没去过那个地方，也不清楚具体是哪个县，但都可以参与评价。这种现象，可以称为公民的横向治理、横向参与。

数字技术的出现，让居民和公民能够更多地参与横向治理，实现异地监督，这可能成为未来治理的常态。从这个意义上说，我们也越来越接近“全过程人民民主”。要知道在过去，普通老百姓连自家的事都不容易管好，更不用说千里之外的事情。但有了数字技术和自媒体，这就成为了可能。

当然，这也给基层治理带来了挑战。我在一个乡镇调研时，当地干部告诉我，现在乡镇干部都要懂自媒体、懂舆情，因为舆情可能具有“一票否决”的影响。不要以为你做的事只会在本地产生影响，稍不注意，就可能上热搜。尤其是当前社交媒体的算法具有推送机制，一件事关注的人越多，推送就越广，关注者进一步增加，很容易形成热点。因此，基层工作中处处都有舆情风险，需要格外谨慎。

趋势三：数字平台企业将深度参与基层治理。

之前我们讨论的主体主要是上级政府、下级政府和居民，但大家是否注意到，数字平台企业正越来越深度地介入基层治理过程。为什么会这样呢？因为在数字时代，最先进的技术往往掌握在数字平台企业手中，也包括那些成功实现数字化转型的传统企业。

我跟大家分享一个调研中发现的生动案例。苏州以古典园林闻名，比如拙政园，这些园林集中在古城区。古城区通常面临交通不便、人流密集等问题，一旦发生突发事件，后果不堪设想。因此，基层政府特别关注如何有效进行治安综合治理，防止踩踏等安全事故。

为此，他们与一家科技企业合作，创建了一个“数字孪生”场景。什么是数字孪生？简单说，就是通过仿真模拟技术，在虚拟世界中构建一个与现实世界完全对应的建筑集群或物体。有了这个系统，许多情况就可以在计算机中进行模拟推演。比如，可以设定高峰时段游客承载量的临界值，规划紧急情况下的疏散路线，确定哪个门作为出口、哪里开设应急通道、哪些区域限制通行等等。

大家可以想象，借助这样的数字模拟技术，就能够精准测算在不同人流规模、不同季节、不同突发情境下的最优应对方案——包括最佳逃生路线、人员进出动线设计，以及相应预警机制的启动层级等。这样一来，基层治理就如虎添翼。值得注意的是，这项技术是由企业提供的，并非政府自主研发。

基于此，我做出一个大胆预判：未来许多数字平台企业将承担起“准政府”的功能。一个必然的趋势是，政府会将越来越多的职能外包给平台。这是以往从未有过的变化，也将深刻重塑政府与企业之间的关系。

趋势四：公务员队伍的规模可能进入一个长期的、缓慢的缩减通道。

政府拥有了大数据和人工智能技术后，还需要那么多公务员吗？人口本身已在减少，加上数字技术的赋能，未来许多工作都可以交由人工智能处理。因此，一个明显的趋势是，政府的公务员规模必将逐渐收缩。

我甚至可以大胆预测，当前的公务员规模很可能已达到历史最高点。不知大家是否注意到一则新闻：刚刚结束报名的国家公务员考试（即“国考”），去年计划招录3.9万人，今年降至3.8万人。在我的记忆里，这是近十年来首次出现招录人数下降。这是一个拐点，也是一个信号——未来可能根本不需要这么多公务员。

我们团队的研究显示，政府采购作为政府重要的支出项目，在过去几年中，与人工智能和大数据相关的采购已占到政府采购总额的四分之一。这是一个很高的比例，意味着政府把相当一部分资金投入了大数据和人工智能相关的设备与技术。这反映出什么趋势？它说明未来很多服务可能不再依赖大量人力来完成。然而现实是，如今还有很多人希望进入体制内、投身公共服务。

再补充一点背景，大家都在关注企业的数字化转型，但很多人可能不知道，政府的数字化转型其实起步更早、推进更快、也更彻底。早在1995年，政府就启动了“三金工程”，后来又有“金税工程”。前三金或许大家不熟悉，但金税工程一定听说过——如今税收体系如此透明，正是得益于这项工程。

可以说，政府的信息化转型从1995年就已开始，只不过当时不叫“数字化”，而称为“信息化”。如今已发展到“十金工程”，覆盖范围更广，使得几乎每个人都处于高度透明的信息环境中。因此，千万不要低估这一趋势：政府自身的数字化转型本身就是一场深刻革命，它将根本性地改变政府的结构、治理方式，以及政府与企业、政府与公民之间的关系。

最后，我做一个简单的小结。

在数字经济时代，大数据和人工智能深刻改变了信息的生产与传播方式。无论在组织内部还是组织之间，信息即权力。既然数字技术改变了信息的生成与流动，它就必然重塑权力结构。因此，数字技术时代必将改变基层政府的治理架构。

一方面，它会改变上下级关系，推动许多领域从属地管理转向垂直管理；另一方面，它也为基层治理赋能，注入新的活力。同时，数字技术也让公民有更多机会参与社会治理乃至国家治理，拓展了参与式民主的实践空间。

此外，数字技术在经济层面的核心作用，在于降低交易成本、减少信息不对称、提升生产效率。不过这属于另一个议题，今天我们就先谈到这里。

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