行政公益诉讼检察建议是检察机关督促履职的法定手段，具有鲜明的法律监督属性，与行政公益诉讼程序共同构成了维护国家及社会公共利益的梯次结构，是中国特色检察公益诉讼自主知识体系的重要组成部分。在当前加快推进检察公益诉讼专门立法的背景下，通过检视司法实践中行政公益诉讼检察建议存在的问题，进一步优化工作机制，提升办案质效，对于完善检察公益诉讼制度具有重要意义。

　　一是明确行政公益诉讼检察建议的约束效力。目前，宪法和人民检察院组织法均未对行政公益诉讼检察建议作出明确规定，难以为司法实践提供有力支撑。地方性法规和司法解释虽然有所涉及，但其效力层级较低，发挥作用有限。要提升、增强、巩固行政公益诉讼检察建议刚性，首先需要做好规范层面的工作，即明确行政公益诉讼检察建议的约束效力。详言之，需妥善解决好检察权与行政权的履职边界问题，在遵循“行政优先”的基础上，通过法律推理论证案件事实，提出相应的解决方案。同时，还要在更高层级的法律规范中赋予检察机关充分的调查核实权，并明确检察机关对妨碍取证的行为可采取司法强制措施，切实提升调查核实的针对性、权威性、警示性，便于后续工作的开展。

　　二是明确行政公益诉讼检察建议的制发次数。立法和司法行为应当具有可预测性，并具有一定的稳定性和安定性。行政公益诉讼检察建议的制发应严格恪守准确性、及时性、必要性等原则，对于同类问题同一机关原则上应以制发一次检察建议为限，例外情形下可多次制发。主要考量是检察建议作为法定监督方式，其效力一旦制发就自然产生，非因法定事由不得撤销或变更。因此，检察机关在办理案件过程中，应当尽量坚持只制发一次，对于检察建议存在瑕疵或因客观形势变化需调整建议内容的，可以再次制发。希望通过多次制发检察建议以实现督促行政机关依法履职之目的，显然与起诉前程序的价值意旨相背，亦在一定程度上有损检察建议的权威性。“一次制发”契合行政公益诉讼“双阶构造”的实质目的，但行政机关收到检察建议后仍不依法履职的，检察机关可直接提起诉讼，增加检察建议的刚性效力。在特殊情况下，行政机关的履职状态具有持续性，其虽然履行了监管职责并采取了整改措施，但问题“反弹回潮”的情况时有发生，此时便需判断是否达到全面履职的标准，对于符合“直接提起诉讼”条件的案件，不再重新制发检察建议。

　　三是明确行政公益诉讼检察建议跟进监督机制。检察建议的最终落脚点在于行政机关的采纳与落实上。虽然《人民检察院公益诉讼办案规则》第77条规定了跟进调查制度，但由于缺乏更加细化的操作标准，实践中做法不一。为了更好实现维护国家利益及社会公共利益的目的，防止被建议单位长期处于被诉状态，检察机关要在督促的同时积极配合行政机关落实检察建议，充分运用磋商、走访询问等方式，及时了解受损公益恢复状况，全面掌握被建议单位履职情况，共同研判落实检察建议所面临的困难及原因，为行政机关提供力所能及的帮助。此外，还要加大对检察建议的跟踪督促力度，持续关注检察建议制发后行政机关是否存在新的违法行为，适时调整监督方案确保与后续可能提起诉讼的诉讼请求相衔接。为了进一步增强检察建议的刚性效力，检察机关在制发检察建议时可同步抄送被建议单位的上级行政机关或主管部门，并向上级检察机关备案，必要时由上级检察机关跟进监督，形成监督合力。对于不能落实检察建议内容的，要敢于提起诉讼，充分发挥警示教育作用。但对于问题“反弹回潮”案件，检察机关提起诉讼时必须满足一定条件，即遵循主体同一性、地点同一性及问题同一性，不满足上述条件的需另案处理。为了保障被建议单位的异议权，可在程序上设置行政机关的起诉前参与权：对拟提起诉讼的案件，检察机关应当在提起诉讼3日前书面告知行政机关，行政机关可在3日内提出书面异议，检察机关经核实后决定是否提起诉讼。

　　四是明确行政公益诉讼检察建议与诉讼请求的衔接制度。《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》提出要“加强检察建议与提起诉讼有机衔接”。《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条亦规定了两者的衔接要求，即检察建议的内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接，检察建议未提出的主张不能出现在诉讼请求之中。可见，当前关于检察建议与诉讼请求的衔接采取了实质标准，诉讼请求的确立需以检察建议为基础，倘若超出了范围，则应当提供相关材料予以说明，否则将会面临不予受理或驳回起诉的境遇。具体而言，在衔接时限上，可参考行政诉讼法第46条的规定，以行政机关回复检察建议之日或检察建议整改回复期限届满之日作为计算起诉期限的起点，并设置一般起诉期限和特殊情形下的最长保护期限。考虑到行政公益诉讼起诉案件的复杂性，可将一般起诉期限设定为一年，特殊起诉期限可根据行政机关履职情况确定，为国家利益或社会公共利益的恢复设置一定的缓冲期。在衔接标准上，两者必须是基于“同一事实”，并侵害了“同一公益”，结合行为要件和结果要件进一步细化行政机关“依法履职”的标准，只要行政机关积极穷尽了相关措施，并尽最大努力恢复受损公益，便可认定其履行了法定职责。在衔接内容上，一般要求诉讼请求不得超出检察建议的内容，但若是检察机关在制发检察建议时遗漏了部分行政违法行为或之后出现新的违法行为，对于检察建议遗漏的部分违法行为，能够协商补正的，可以通过补正通知书解决，不能协商补正的，要重新制发检察建议。对于新出现的违法行为，在提起诉讼时需要考察其与原来的违法行为是否属于同一类别，若是同一类别，只需补充说明即可；若不是，对于新出现的违法行为则需另行制发检察建议。

　　（作者单位：甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院）