数字时代，个人信息安全已成为人民群众普遍关心的现实问题。2021年11月1日，个人信息保护法正式施行，明确将个人信息保护纳入检察公益诉讼的法定范畴。本文将围绕公益诉讼检察在履行个人信息保护职责的司法实践中遇到的现实困境展开讨论，从强化配套制度支撑、加强调查取证权刚性等方面提出相应的完善路径，以期为个人信息保护领域公益诉讼制度的进一步完善，提供切实有益的方案。

　　一、面临的问题

　　一是基层行政监管职能交叉、重叠，公益诉讼监督发力难。在个人信息保护工作中，行政监管环节至关重要。目前，我国国家层面对于网络行业的监管部门主要有三个，分别为国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部。国家网信办具有落实互联网方针政策、查处违法违规网站的职能；工业和信息化部的职能是进行宽泛的互联网管理行为；公安部的职能重点在于打击互联网违法犯罪行为。然而，实践中常常出现模糊地带。例如，当某电商平台违规收集用户消费记录并用于精准营销时，既涉及互联网信息内容的合规性问题，属于国家网信办的监管范畴，又与互联网服务企业的经营管理相关，可能归工业和信息化部监管；若该行为涉嫌侵犯公民个人信息，还可能触及公安部打击违法犯罪的职能范围。由此，行政监管可能陷入“多头管、都难管”的困境。检察机关在办案中，往往需要花费大量时间和精力去厘清责任归属，在调查过程中还可能因部门间协调不畅延误办案时机。

　　二是公益诉讼检察调查取证权刚性不足，主动履职能力受限。司法实践中，侵害公民个人信息案件的相关证据常以数据形式存储于手机、电脑、硬盘等各类电子载体中，办案时查找和恢复这些数据需要一定的时间和专业能力。《人民检察院公益诉讼办案规则》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等明确规定了检察机关办理公益诉讼案件有调查取证权，但未规定不配合检察机关调查取证的罚则，致使公益诉讼调查取证权缺乏刚性，这很可能导致检察机关在办理公益诉讼案件时无法获取或错过能够证明违法行为的实证。

　　三是对侵犯公民个人信息行为的行政惩戒力度不足，公益诉讼监督效果不佳。个人信息保护法虽明确了侵犯公民个人信息行为的法律责任，但实际执行面临诸多问题。其中，根据该法第66条规定，违法处理个人信息的法律责任包括责令改正、给予警告、没收违法所得以及责令暂停或者终止提供服务等，对拒不改正者才能对相关人员进行罚款。司法实践中，检察机关提出个人信息保护行政公益诉讼检察建议，督促相关职能部门依法履行监管职责，对违法行为进行惩处，但由于行政机关处罚力度有限，存在震慑力不足的现实窘境。相比于侵犯公民个人信息获得的利润，违法行为人违法成本过低。

　　四是惩罚性赔偿存在争议，赔偿金管理和使用混乱。通过裁判文书网查阅个人信息保护刑事附带民事公益诉讼案件可以发现，基本案情、违法行为、非法所得等犯罪情节基本相同的案件，办案检察机关提出的诉讼请求并不完全一致，有的提出了惩罚性赔偿请求，有的未提出，造成同案不同判情况发生。同时，各地检察机关对于惩罚性赔偿金的归属也不统一，有的上缴国库，有的由自己管理，还有的未注明赔偿金具体给付对象，归属不明导致赔偿金管理和使用混乱，进而影响赔偿金公益性的发挥。

　　二、完善的路径

　　（一）完善法律配套机制，充分发挥公益诉讼预防性保护职能。实践中，个人信息领域公共利益受损，很难通过事后的监督、管理、惩戒来进行恢复，因此，应进一步完善配套机制，发挥公益诉讼的预防性功能，为个人信息保护提供有力支撑。一是建立个人信息收集审查批准制度。对于企业、单位或有关组织收集个人信息数据及收集范围进行必要性审查，把好个人信息数据行政监管的最前端关口。二是建立健全个人信息数据使用备案制度。对企业、单位或有关组织使用个人信息数据实行行政备案，保证个人信息的使用受到全流程监管，行政监管有迹可循。三是明确行政监管主体。通过完善地方性法规、地方政府规章等下位法，进一步细化个人信息保护的具体监管部门和监管职责，使检察机关能够第一时间厘清权责开展精准监督，从而以更高效率、更低成本实现个人信息保护的最佳效果。

　　（二）强化调查取证权，提升公益诉讼检察履职能力。以检察公益诉讼立法为契机，进一步明确检察机关公益诉讼调查取证权的内容、程序和保障措施。一方面，在证据难以获取或容易灭失等紧急情形下，可赋予检察机关采取查封、扣押、冻结等强制措施的权力；另一方面，对不配合、阻挠调查取证的行为设定明确的法律责任，可授权检察机关对妨碍司法秩序的行为人采取训诫、罚款等措施，保障调查取证工作的顺利进行。今年1月，江苏省人民代表大会常务委员会出台关于加强检察公益诉讼工作的决定，明确检察机关开展调查核实，可以要求行政机关收集、提供相关证据，也可以自行调查核实，并明确规定了检察机关可以采取的7种具体调查方式，特别规定“对可能灭失或者以后难以取得的证据，经检察机关负责人批准，可以先行登记保存，并在五个工作日内作出处理决定”。同时，该决定还规定，有关机关正在调查的行政违法或者刑事犯罪案件需要依法提起公益诉讼的，检察机关可以商请有关机关在调查时一并收集、保全公益诉讼案件证据。江苏的做法为解决公益诉讼检察调查核实面临的困境提供了参考。

　　（三）健全民事公益诉讼检察建议制度，强化公益诉讼监督力度。对于承担一定公共管理职能和重要社会责任的网络运营者、电子商务平台经营者，以及在防止和减少生产安全事故中承担主体责任的生产经营单位，检察机关在办案中发现其在个人信息保护方面存在问题和漏洞，可以提出民事公益诉讼检察建议。若其拒不整改或整改不到位，检察机关可提起民事公益诉讼要求其承担民事责任，以此补强行政惩戒力度不足的问题，推动企业建立健全内部数据安全管理制度，实现公益诉讼的多元化监督。

　　（四）规范惩罚性赔偿金管理使用机制，加大侵犯个人信息者的违法成本。可以参考消费者权益保护法中关于惩罚性赔偿的相关规定，明确个人信息保护领域公益诉讼惩罚性赔偿金的适用范围、数额认定及其与刑事罚金、行政罚款的关系，并通过司法解释等进行规范。同时，要规范惩罚性赔偿金的管理使用。在管理上，可以由司法机关与相关部门联合设立基金或者开设财政专户，专门管理惩罚性赔偿金。在使用上，应确保惩罚性赔偿金最大程度回归公益领域，由行政主管机关专款专用。

　　（作者单位：内蒙古自治区乌拉特前旗人民检察院）