来源：财经杂志

　　接下来的三年多，每年都将是关税之年

　　文|徐奇渊

　　2025年7月初，特朗普决定将“对等关税”的实施日期从7月9日再次推迟至8月1日。尽管特朗普强调不会再次推迟，但他会不会再次临阵退缩？这在很大程度上取决于届时的经济金融数据表现。同时，联邦巡回法院对于“对等关税”案件的审理，也将在7月31日举行口头辩论，在之后几周内公布的裁决结果会不会判决“对等关税”违法？之后的最高法院如何裁决？不过，对于法律程序可能带来的不确定性，特朗普团队也早有准备，已经完成和正在进行中的232、301条款调查，将为其提供替代性关税工具。

　　笔者将围绕上面三条主线，即经济金融数据表现、司法判决和替代性关税工具，对特朗普关税政策的演进方向进行分析。如果读者对三条主线比较熟悉，不妨直接阅读后面的四种可能情形。

　　主线一：经济金融数据表现

　　4月9日，贝森特曾成功说服特朗普，将“对等关税”生效时间延后90天。当时，一度有观点认为贸易鹰派的代表人物纳瓦罗不再重要，但实际上纳瓦罗仍在特朗普的核心团队当中（Navarro is down， not out）。特朗普暂停关税，只是因为一时的数据压力，尤其是国债，以及零售商游说中的通胀压力。

　　因此，贝森特和纳瓦罗构成了跷跷板的两边。一旦经济金融数据持续向好，纳瓦罗这边就占上风，特朗普就会采取强硬政策，比如近期经济数据稳健、美股持续创出历史新高的背景下，特朗普显然加码了对其他国家的压力。而一旦数据面临压力，这时贝森特这边的理性声音就会再占上风，关税政策就可能面临调整。

　　政策如此反复之下，华尔街开始流行TACO交易。这是个双关语，原意是墨西哥卷饼，现在的意思是 Trump Always Chickens Out（特朗普总是临阵退缩）。TACO交易确实会熨平资产价格的波动，但这也可能鼓动特朗普更加冒进。总体上，根据经济金融数据这条主线，可能会出现：情形一，经济数据强劲、强势按期征税；或情形二，经济数据不佳、关税再次延期。

　　主线二：法院判决的变数

　　5月下旬，美国国际贸易法院裁定，特朗普以“贸易逆差”为由宣布国家紧急状态，进而发起对等关税的做法，超出了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的授权范围。因此，“对等关税”政策被判定违法。这一裁决令特朗普的关税计划蒙上阴影。不过，特朗普政府已上诉联邦巡回上诉法院。在上诉期间，政府成功申请到暂缓执行初审判决的紧急命令，暂时维持了既有政策。在7月31日，联邦巡回法院将举行口头辩论，并在之后几周内发布裁决结果。但是无论结果如何，败诉的一方都会上诉到联邦最高法院。因此，“对等关税”存废的最终判决权有较大可能掌握在最高法院手中。

　　最高法院的态度具有决定性，这仍不完全确定。由此可能产生三种情形：首先，最高法院判决全面支持特朗普。此时，事态发展将回到特朗普政府根据经济数据进行选择的情形一和二，对此不再展开分析。但是，这种判决将为总统权力的无限扩张开辟危险先例，甚至可能挑战三权分立的政体基础，因此这种可能性较小。相反，最高法院也可能判决特朗普政府完全败诉（情形三），但是这种可能性也较小。

　　因为，这可能使得司法权、行政权面临严重碰撞。结合最高法院的大法官构成来看，最有可能的情况是，最高法院部分支持特朗普政府的关税政策（情形四），比如选择性支持部分关税措施，或者在事实上延长暂缓执行禁令的时间，为特朗普推进替代关税的全面生效赢得时间。

　　主线三：对等关税的替代方案

　　就“对等关税”可能受挫，特朗普团队也有备用方案。其中最主要的是《1962年贸易扩展法》的232条款、《1974年贸易法》的301条款。前者授权总统以“国家安全”为由限制进口，特朗普在上一任期曾据此对钢铝行业征收关税。动用232条款需要商务部调查认定进口威胁国家安全（流程长达270天），且关税必须针对特定产品，但是一旦调查完成，总统有相当大的自由裁量权设定关税。特朗普政府已经在为新一轮232调查铺路，涉及木材与木料、铜、半导体、医药、卡车、关键矿产、商用飞机与发动机零件等行业，其中一些行业已经陆续开始执行关税。其中，对关键矿产的232调查文件中，将电池、电动汽车作为关键矿产的衍生品。也就是说，只要关键矿产的232调查出结果，就可以将电池、电动汽车等衍生品也直接纳入232关税范围内。

　　301条款则允许美国在认定他国存在“不公平贸易做法”时，对该国商品加征报复性关税。上一任期，特朗普也曾使用该条款对我国征收关税，这一权力需要通过美国贸易代表的调查程序，目标可以是特定国家的广泛商品。相比于“对等关税”，301和232都是“点状打击”：前者针对特定贸易违规的国家，后者针对特定行业。

　　此外，特朗普还可动用两个潜在威力巨大的条款：《1974年贸易法》122条款和《1930年关税法》338条款。前者授权总统在出现重大国际收支逆差等情形时，可以对所有进口商品统一征收最高15%的关税，不超过150天。这一条款无需任何调查即可启动，是最快速的替代方案。当然，122条的执行时间较短，续期必须经过国会同意。338条款更古老，在他国对美实施歧视性政策时，总统可对其商品加征最高50%的报复性关税。其优点是时间可以很长，也无须复杂调查。但其最大问题是，从未被真正动用过。

　　基于三条主线，至少有以下四种基础情形：一是经济数据好，特朗普强势按期执行“对等关税”；二是经济数据差，再次延期执行，按照目前市场对下半年经济数据的预期，前者可能性大于后者；三是最高法院认定“对等关税”违法，完全禁止，这种可能性较小；四是最高法院有限支持“对等关税”，这种可能性较大。关于情形一和二，经济数据也可能处于好和差之间，则政策执行可能是情形一、二的组合。对于情形三、四，特朗普政府可能会有不同反应，尤其是会加速建立备用的关税工具箱。

　　情形一：经济数据强劲，强势按期征税

　　以8月1日的期限为例，如果届时经济依然表现坚挺——失业率仍稳定在4%左右的低位、核心通胀继续保持在2-3%，金融市场也未出现剧烈波动——特朗普很可能选择强硬推动对等关税按期落地。在这一情形下，预计特朗普政府将采取“两手抓”策略：一方面通过行政令对相应国家商品提高税率，兑现此前的关税通知函；另一方面宣称随时准备与对手国家重启谈判，将高关税作为讨价还价筹码。

　　市场反应短期内可能紧张，但未必恐慌。事实上，截至目前美股等金融市场对关税反复已有一定“免疫力”，甚至在近期还屡创历史新高。这可能是市场投资者考虑到了TACO带来的资产价格“下跌-上涨”循环，这种预期会熨平资产价格的波动。不过在此背景下，市场的冷静、资产价格的稳健，反而会印证特朗普的判断、助长特朗普的胆量，使其更坚定地实施高关税政策，直到经济数据真正面临更大的麻烦，最终政策选择还将进入到情形二。

　　情形二：经济数据不佳，关税再次延期

　　还是以8月1日的期限为例，如果届时通胀压力重燃、消费下降、失业率抬升、金融市场走弱，此刻强推高关税无异于火上浇油。特朗普很可能选择再次推迟“对等关税”，并为此寻找台阶。例如声称，“某国在最后时刻做出了重要让步，美国决定延后关税以观其行”作为理由。

　　然而，反复延期也会暴露特朗普的被动地位和内部分歧，这可能削弱美国在谈判桌上的信誉。别的国家可能会减少让步、放缓谈判节奏。对此，特朗普在公开场合可能加倍使用强硬措辞，以掩饰实际行动上的后退。因此，情形二是特朗普不愿看到，但有可能被迫采取的做法。当然，实际情况也可能是情形一和二的组合，即对一部分国家强硬实施事前宣布的关税，但是对另一部分国家再次延期。

　　情形三：最高法院认定对等关税违法

　　对最高法院来说，首先存在是否受理上诉的问题。从法律角度看，下级法院裁决论证详实，且涉及宪法原则，最高法院较大概率会予以重视。那么大法官们的倾向如何？虽然大法官们的意识形态偏向于保守派，共和党背景的大法官占据9个席位中的6个；但是，“对等关税”涉及的不仅是意识形态问题，更是宪法原则与法律授权界限问题。因此，不能完全用所属党派来划分立场。

　　具体地，在保守派法官中，如戈萨奇、巴雷特、卡瓦诺，近年来就明确强调司法克制和严格的宪法原旨主义，可能在本案中对“对等关税”政策表示怀疑。因此，最高法院可能判定总统滥用IEEPA法案、违宪越权，那么特朗普就必须立即停止征收“对等关税”。这对特朗普及其贸易团队都将是重大挫败，可能引发政治碰撞。特朗普可能会猛烈抨击法院，认为其阻碍追求公平贸易。甚至在极端情况下，特朗普可能拒绝执行最高法院裁决，指示政府机关继续征收“对等关税”。这将引发严重的宪政危机，甚至可能引发弹劾动议。

　　不过在历史上，总统公开违抗最高法院裁决极其罕见。即使特朗普一向对司法不满，他也不得不考虑法院权威和执法问题，特朗普公开对抗最高法院裁决的可能性较低。对特朗普来说，更现实的做法是立法层面的补救。比如，提前布局，通过国会立法推动“对等贸易法”或类似的新法案，为总统征税提供明确授权。实际上，今年初就有众议员提出了《美国对等贸易法案》。如果最高法院判决不利，共和党会在国会加紧推动该法案的通过。

　　如果这类法案一旦通过，将为特朗普重新实施对等关税打开合法通道。然而，这一方案也可能面临程序障碍，民主党有可能利用阻挠战术（如无休止的辩论）拖延或阻止法案。此外，授权总统无限制征税在共和党内部，也可能存在不同意见。传统保守派中，许多人信奉自由贸易原则，并不愿看到关税大权完全集中于白宫。因此，通过立法来进行补救的方案但前景不明。

　　总体来看，最高法院如果判特朗普败诉，最可能的结果还是特朗普遵从裁决，但立刻寻求替代手段，包括使用其他立法手段，以及上述提及的301、232、122、338等条款作为替代工具。

　　情形四：最高法院有限支持特朗普

　　与全面肯定、全面否定两种极端情况相比，有限支持的可能性最大。如果最高法院全面支持特朗普的政策，则将开创总统无限制征收关税的先例，这就违背了保守派强调的权力分立原则。近年来，即使是保守派大法官也有人强调，国会不能无限制地将立法权力授予总统或行政机构。相反，如果贸然全面否定“对等关税”，法院可能被指责“插手政治”或“削弱总统在国际谈判中的筹码”，尤其在敏感的国际贸易局势下可能引发政治风暴。

　　最有可能的结果是，最高法院有限地支持部分关税措施，同时对总统权力范围提出限制。例如在审理过程中，最高法院可能允许暂时维持关税政策，同时对IEEPA权力进行范围和时间上的限制，以及通过延长暂缓禁令时间、较晚公布不利的判决结果等方式，这将在事实上为特朗普争取时间，为其推出232条款、301条款等替代方案争取时间。这一情形下，最高法院大概率在2025年底或2026年上半年作出最终判决。这将为特朗普寻求其他替代方案提供比较充足的时间。从长期来看，最高法院的判断可能会提醒国会，应当强化立法的明确性，通过新的立法来进行补充限制，而不是依赖IEEPA当中模糊不清的表述来判断是否能够授权，从而避免将来出现类似的争议。

　　无论何种情形，替代关税逐步就位

　　无论法律战结果如何，特朗普政府早已开始准备替代工具。从232行业关税来看：目前钢铝关税依然有效，针对乘用车和零件的232关税也从4月（乘用车）和5月（零件）起正式执行。从今年初上台以来到5月，特朗普政府还启动了对木材、铜、半导体、医药、关键矿产、商用飞机等行业的232调查。

　　未来也不排除针对电动车、电池、生物技术等与中国等竞争的行业展开232调查。美国商务部通常有最多270天的时间完成调查并提交报告，之后总统有90天时间决定是否实施关税或其他措施。按这个时间，上述232行业关税将在2025年底到2026年初陆续宣布生效。

　　而且，这些关税实际生效时间可能会更早。比如，对关键矿产的调查设有加速流程，调查报告提交时间缩短到了180天。另外对铜的调查，按流程来说最迟要今年底提交报告，但实际上在7月上旬，白宫就收到了报告并宣布从8月1日开始实施50%的铜关税。可见，上述232行业关税出台的时间，部分可能会快于常规的时间进度。

　　232条款还有个特点，其适用于行业维度，如钢铁、铝等。但是特朗普在2018年推出钢铝关税时，对加拿大、墨西哥给出了临时豁免，后续还与韩国达成配额协议，豁免了关税。可见，在总统的裁量权之下，也可以实现“国家差异化执行”，为双边谈判提供空间。

　　与232形成互补，301关税可以直接差异化国别税率。例如2018年针对中国的301关税，2025年针对中国的船舶、海运、物流和造船行业的301调查和限制。此外，特朗普政府还在对欧洲多国进行数字服务税的301调查。7月9日，特朗普还指示USTR对巴西数字贸易政策启动301调查。如果“对等关税”可能面临失效，特朗普可能宣布对主要贸易顺差国发起301调查，

　　232和301都曾多次使用，法律基础稳固，将成为特朗普替代方案的主力工具。从法律程序来看，232关税的推出过程更快，最高法院如果有默契，完全可能为232关税的全面出台争取到足够时间。可以预计，如果对等关税被禁，则未来半年到一年，美国实施的新关税总规模，将再度接近现有“对等关税”方案的覆盖范围。

　　此外，特朗普还可能引用《1930年关税法》第338条，对“歧视美国产品”的国家或地区加征最高50%的关税，甚至不排除动用《1974年贸易法》第122条，以国际收支严重失衡为由，对所有进口商品临时加征最高15%的附加税（最长期限150天）。不过，这两项措施从未真正实施，所依据的法律较为久远，其动用过程存在程序和司法挑战的风险，具有更多的不确定性。最后，采用《1974年贸易法》的201关税的可行性较低。201关税要求证明某类商品进口激增，且已对美国国内产业造成“严重伤害”，这一标准难以适用于覆盖全行业的普遍性关税。尽管如此，特朗普仍可能将201关税作为短期威慑和谈判筹码，向贸易伙伴施压。

　　即使达成协议也不意味着谈判结束

　　当前，英国、越南、印尼是少数几个与美国达成初步协议的国家。但即使是这些国家，要达成具体、正式的协议还需要更长时间。

　　以仓促达成的“美英经济繁荣协议”为例，这个协议对汽车、航空、农业等行业有一定实质意义。但是从英文名称Economic Prosperity Deal（EPD）来看，其更重要的性质还是“交易”，或者说是一个“任务书”，只是为将来详细的谈判设定了边界和议题。真正的“协议”、关键内容，仍需要在后续谈判中敲定。具体地，EPD明确了未来需要进一步协商的领域，钢铝配额细则、药品市场准入、数字贸易与技术监管，出口管制、供应链安全等等，但是大部分条款都是原则性承诺，而不是即刻实施的细则。此外，英国当前面临经济压力、内部党争、社会分裂，这些也是EPD后续谈判的变数。

　　美国与越南的协议中间经历了一些波折，越南政府甚至声称尚未正式确认具体条款。从公开信息来看，该协议也是一个框架性协议。比如：转运的定义与测量方法，执法标准、执行机制、申诉机制、过渡期限，具体适用的产品清单和行业范围。此外，协议同样提及了其他一些后续谈判的领域。从现已达成的少数协议来看，特朗普的做法是：先设定关税大棒进行施压，然后与伙伴签署“框架性协议”一方面是早期收获，另一方面暂避冲击，至于细节和实质内容后面再谈。

　　此外，美国与欧盟的关税谈判可能更加旷日持久。原因在于，不仅要在欧盟层面达成共识，还需要27个成员国的议会逐一批准。这意味着任何一个成员国的反对或保留意见，都可能导致谈判反复修改、重新磋商。复杂的多边程序和欧盟内部的利益平衡，让美欧关税谈判可能演变为一场持久战。

　　这一轮特朗普和各国的关税谈判，可能会持续相当长时间。在特朗普的政治词典中，关税一直是“最优美的单词”。然而，这一次他可能会有不同的体会：盟友国家对关税策略的反感和抵触情绪，正在悄然积累；特朗普多次反复的TACO行为，也让市场投资者和各国政府对“交易的艺术”有了更深刻的理解。当特朗普热爱的关税刀子变钝，最现实的可能是：接下来的三年多，每年都将是关税之年。

　　（作者为中国社会科学院美国所研究员；编辑：王延春）