转自：中国环境网

2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》首次提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议。作为基层一线执法人员，对于本次法典草案，尤为关注的一定是法律责任和附则编——在生态环境法典编纂的背景之下，结合当前国务院办公厅《关于严格规范涉企行政检查的意见》、生态环境部《关于进一步规范生态环境执法 助力优化营商环境的意见》的相关精神，如何适用法律责任和附则编中的相关罚则？如何规范适用生态环境处罚裁量基准，从而严格遵守过罚相当原则？生态环境法典的编纂意味着当前生态环境保护法律体系已日趋完善至成熟时机，而生态环境执法手段亦随之日益丰富，生态环境行政处罚种类不断增多，罚款幅度跨度较大，行政处罚裁量空间随之扩大。基于此，全面落实行政处罚裁量基准制度，制定和准确运用行政处罚裁量基准既是规范涉企行政检查、保护行政相对人合法权益、优化营商环境的重要举措，也是生态环境领域建设法治政府、推进依法行政的题中之义，更是生态环境法典编纂法律责任和附则编应当纳入的内在考量。行政处罚裁量基准凝结了基层执法的经验和智慧，为行政执法活动提供了相对统一的规范准据。行政处罚裁量基准制度的生成，对于行政机关通过规则细化的方式实现自我控权、提升执法的规范性具有重要意义。但考察我国生态环境行政处罚的执法实践，可以发现，虽然裁量基准在其中发挥了规范裁量权行使的重要功能，但其法律定位及适用方法尚存在诸多问题。以某厂诉H市生态环境局行政处罚案为例，二审法院在审查案涉生态环境局作出的行政处罚结果是否合理时，依据《G省环境行政处罚自由裁量权细化标准》中对有关违法行为程度和情节的评价，应当在“二十万以上五十万以下”的区间内作出处罚，但是该生态环境局却径行处以八十万元的罚款。由此，法院认为行政机关的处罚决定“与上述自由裁量细化标准及违法事实不符”，处罚的结果不当，判决撤销行政处罚决定。又如某酒业有限公司诉Z县生态环境局行政处罚案，Z县生态环境局依据《固体废物污染环境防治法》的有关规定责令相对人停止违法行为，限期改正，并对其处以罚款。由于该法规定的处罚幅度较大，Z县生态环境局在行使行政处罚自由裁量权时参照了《H省环境行政处罚裁量标准》，在裁量标准所划定的“1万元以上3万元以下罚款”的幅度内适用了3万元的最高处罚幅度。二审法院认为，行政执法主体在行使自由裁量权时应充分考虑违法行为的事实、性质、情节以及危害程度，既要保证行政管理目标的实现，又要尽可能使相对人的权益遭受最小的损害，使得行政管理目标和相对人的权益在恰当、合理的基点上达到平衡。然而，该县生态环境局在行使行政处罚自由裁量权时未综合考虑相关因素，在没有充分理由的情况下作出顶格处罚，明显不当。笔者认为，这源于裁量基准自身的法律性质定位模糊。行政处罚裁量基准是为规范行政执法裁量从下而上的探索，通过国务院文件、行政法规的逐步推广，《行政处罚法》第34条规定行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，首次在法律层面正式明确裁量基准制度的重要性。而《生态环境行政处罚办法》第39条将裁量基准运用是否适当作为案件审查的主要内容之一。但《立法法》并未将裁量基准视为法律渊源，这使得基层执法人员在具体案件中对其的适用存在两难困境：一方面裁量基准作为各地环境条线的“内部准则”应当遵守；一方面在后续复议诉讼过程中，司法机关对其的效力认定尚存在争议，部分案件会因此败诉，从而打击执法人员办案积极性。笔者通过调研分析认为，根据《行政处罚法》的规定，裁量基准是授权性规范，从我国生态环境行政处罚裁量基准的制定机关和程序的情况看，裁量基准更多对应的是《行政诉讼法》及相关司法解释中的规章或其他规范性文件层级。因此，笔者认为生态环境法典编纂是将裁量基准法律性质及效力进一步明晰的良好契机——《生态环境法典草案》第1055条第二款规定“前款规定的罚款处罚，在法定幅度内按照防止污染设施设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素予以明确”，可以在此基础上增设对于生态环境裁量基准的定义、性质、效力等的条款规定；同时，根据“适度法典化”之精神，为将来全国范围内整合优化、统一模式标准，科学划分阶次细化裁量范围、种类、幅度，“提取公因式”式制定相对统一的生态环境行政处罚裁量基准“留白”。