转自：中国环境报

4月1日是《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）施行两周年。

《黄河保护法》的正式施行，为构建完善黄河流域生态大保护大协同格局提供了法治保障。一直以来，如何实现协同治理，既是国家战略部署反复强调攻坚的重点，也是《黄河保护法》着力推动解决的问题，更是黄河流域生态保护工作始终在探索的关键命题。

可喜的是，探索有了新的进展和成果。2024年5月，生态环境部黄河流域生态环境监督管理局（以下简称黄河流域局）联合9省区共同发布《关于印发〈黄河流域生态环境监督管理协调机制〉的通知》，标志着黄河流域生态环境监督管理协调机制（以下简称协调机制）正式实施。

最新数据显示，协调机制运行以来，共发现黄河流域突出生态环境问题286个，整改完成率达83.92%，沿黄9省区从“各自为战”到“攥指成拳”……这是落实《黄河保护法》，把纸面条文转化为行动力的鲜活实践。

在《黄河保护法》施行两周年之际，记者走进协调机制的牵头制定单位——黄河流域局，面对面采访黄河流域局分党组书记、局长范治晖，听他讲述黄河流域协同治理难题的破解之道。

生态环境部黄河流域生态环境监督管理局分党组书记、局长 范治晖

01

《黄河保护法》为建立协调机制提供关键法律支撑

中国环境报：

为何要构建协调机制？

范治晖：2024年9月，在甘肃省兰州市召开的全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会强调，要持续完善黄河流域生态大保护大协同格局，更加突出黄河治理的系统性、整体性、协同性，推动构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。

自从黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，“协同”“系统”“整体”这些词被反复强调，统筹协调的重要性不言而喻。

作为黄河流域生态环境监督管理机构，我们首先要想方设法抓落实。

黄河流域国家地表水考核断面有282个，大多位于行政区划的边界。如果断面水质下降，所涉地方可能都有责任。过去出了问题，地方之间容易相互推诿责任，加之行政壁垒，导致有些问题久拖不决。因此，需要流域机构发挥积极作用，团结地方推动上下游、左右岸合力治污。

然而，仅仅靠黄河流域局有限的人员力量，很难达到理想效果。如果能调动流域内地方各级生态环境监督执法部门共同参与，就有可能提高相关问题的解决效率，这是我最初的想法。

两年前施行的《黄河保护法》恰好为此指明了方向。

第一百零四条明确，“国务院有关部门、黄河流域县级以上地方人民政府有关部门、黄河流域管理机构及其所属管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构按照职责分工，对黄河流域各类生产生活、开发建设等活动进行监督检查，依法查处违法行为”。

第一百零五条提出，“国务院有关部门、黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门、黄河流域管理机构及其所属管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构应当加强黄河保护监督管理能力建设，提高科技化、信息化水平，建立执法协调机制，对跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件，依法开展联合执法”。

这为我们探索建立协调机制提供了非常关键的法律支撑。

02

协调机制改变了过去各省之间治污缺乏合作的状态

中国环境报：

这个协调机制的设计思路是怎样形成的？如何判断哪些规定适合黄河流域？

范治晖：建立协调机制不能纸上谈兵，我们的目的是能够落地，把《黄河保护法》写在纸面上的法条转化为实实在在的约束。因此，在协调机制真正形成之前，经历了问题导向、实践探索、正向反馈、形成闭环、建立机制5个环节。

2022年，黄河干流首次全线达到Ⅱ类水质，这是一个质的飞跃。是不是代表我们的治污任务已经完成了？我认为，接下来的挑战仍然很大，我们的目标由“争Ⅱ类”转为“保Ⅱ类”，要牢牢守住这一来之不易的成果。

事实上，黄河干流共42个国考断面，中下游断面达到的Ⅱ类多数是年均值，逐月波动较大，有的断面甚至出现过Ⅴ类水质，也就是说，这个Ⅱ类不是稳定达到的。基于此，我们的目标更加聚焦：哪里出现水质波动，就去查找问题并推动解决。

第一个风险点的出现是在2023年，郑州花园口断面水质下降。经溯源排查发现，花园口上游小浪底的水质是稳定的，是小浪底与花园口之间两条支流伊洛河、沁河水质不稳定，汇入黄河后才导致花园口水质下降。

伊洛河流域涉及河南、陕西两省，沁河流域涉及山西、河南两省，我们对两个流域进行了暗查，发现一批污水处理厂运行管理不规范、沿黄村镇污水处理设施仅为摆设以及垃圾抛河等问题，并锁定证据。随后，联系相关省生态环境厅，对存在问题的污水处理厂、工业企业以及垃圾倾倒等情况进行联合监督检查，确认问题后由省生态环境厅进行立案调查，实施行政处罚，有效解决了花园口水质波动问题。

伊洛河、沁河问题的解决，是黄河流域跨省联合监督执法的首次尝试，得到了地方政府和生态环境部门的支持和认可。也就是说，这个工作方法是有效的。

发现问题只是第一步，关键是推动问题的解决。我们成立了问题发现和推动解决工作组，按照生态环境部提出的“寓服务于监管中”的要求，送政策、送技术、送服务，帮助部分地方破解专业队伍和人才匮乏的困境，促进问题得到科学合理快速解决，形成了工作闭环。

但是，这只是黄河流域污染防治的一个缩影。黄河干流中下游段还有14个断面先后出现水质波动，涉及山西、陕西、河南、山东四省。我们总结花园口案例的经验，认为黄河流域不仅干流要保持Ⅱ类，支流的治理成效也要巩固。可每次出现问题再临时与相关省生态环境厅协商，工作效率不高，我当时就想到是不是9省区都有联合监督检查执法的可能，通过一个协调机制实现。

于是，黄河流域局起草了《黄河流域生态环境监督管理协调机制》，征求9省区生态环境厅的意见，大家反响很积极，也提出了很多好的意见建议，我们共同完善，最终以联合文件形式将这一机制固定下来。

除了花园口，我们先后对黄河北干流山西侧、陕西侧，黄河下游河南、山东交界段开展联合监督检查执法。5次联合监督执法共发现14个市100个县（区）突出生态环境问题286个，截至目前，整改完成率达83.92%，黄河干流Ⅱ类水质得到有效保障。

协调机制改变了过去各省之间治污缺乏合作的状态，逐步形成了解自身不足和相互配合共同解决问题的局面。

03

既要发挥流域统筹作用，也要充分调动各省区主人翁精神

中国环境报：

为何地方之前有些解决不了的问题，有了协调机制后就能解决？

范治晖：第一，黄河流域局是站在一个客观中立的视角看待问题，我们的目的是彻底解决问题而不是追究到底是哪一方的责任。这与地方的目标是一致的，因为保持黄河干流全线Ⅱ类水质是全流域共同的目标任务，各地都是有内生动力的，但由于各种原因导致有些问题难发现、有些问题想解决但没能解决，此时我们牵头统筹，起到了桥梁、纽带的作用，各地的配合度很高。

第二，从机制设计的结构上，既要发挥流域统筹作用，也要充分调动各省区主人翁精神。黄河流域局是组长单位，每年两个省轮流担任副组长，并承担一次年度会商、年度应急调度会议，各省区对于上下游、左右岸相互交流学习、取长补短的意愿强烈。此外，设环境、生态、规划、信息、应急、问题发现、推动问题解决等几个工作组，黄河流域局的相关处室与沿黄9省区生态环境厅的对应处室建立工作联系，机制内采取工作信息共享，大家都有参与感和成就感。

第三，所发现的问题是由黄河流域局联合省生态环境厅通报给相关地市，各级重视程度提高，省级层面调动相关资源和力量会更加高效，地方落实整改的速度就会加快。

第四，提前暗访锁定证据是很重要的一环。我们把已经查实的问题移交给地方，如果地方不积极解决会有责任风险。一般在问题移交一个月后，黄河流域局会同相关省区采取“四不两直”方式开展“回头看”。对问题迟迟不推动解决的地方或企业，在黄河流域局政府网站予以曝光，并作为中央生态环境保护督察和黄河生态环境警示片线索提交生态环境部。涉及问题重大的，报请生态环境部挂牌督办。

中国环境报：

已整改完成的八成问题大多是可以立行立改的，剩下的可能都是“硬骨头”，可有解决良策？

范治晖：整改时限较长的主要涉及雨污管网改造、污水处理设施升级改造等方面的问题。如山西省运城市永济市涑水河污水溢流问题，涉及永济城区9条道路雨污分流改造及涑水河南岸截留管道改造，工程实施时间较长，全部整改完成要到今年年底。陕西省榆林市高新区榆横第一工业污水处理厂高盐废水处理问题，涉及现有蒸发塘内约87万立方米废水的处置和蒸发塘处理工艺的淘汰以及蒸发塘的取缔，工程实施及相关手续办理时间较长，全部腾空蒸发塘预计要到明年年底完成。

针对这些错综复杂的问题，我认为首先要压实地方和企业整改责任，制定具体整改措施方案；给出合理的整改时限，留有适当的技术和时间空间；要实行跟踪督办和销号制度，对于技术能力不足的地方和企业，黄河流域局可以进行长期的跟踪服务和技术帮扶；通过技术手段采取一些临时措施，先防止污水直排河道；对于一些结构性、系统性的生态环境问题，要通过规划予以解决，在编制黄河流域“十五五”水生态环境保护规划中予以体现。

04

要一条干净的河，更要一条生态的河

中国环境报：

在流域构建有效的协调机制方面有哪些好的经验？

范治晖：协调机制之所以能快速落地见效，得益于黄河流域局和沿黄9省区心往一处想、劲往一处使。能够形成合力的原因，一是根本目标一致。二是优势互补。黄河流域局的长处是专业化水平高，在流域整体性问题分析、问题断面的水质水量监测和分析、问题溯源、解决问题方面拥有技术路线和专业能力，但短板是人员力量不足，这一特点刚好与地方情况互补。三是解除地方后顾之忧。黄河流域局通过暗访精准“揪出”问题，很大程度上帮地方打消了问题查不了、查不实等顾虑，地方依法处理也有效避免了行政诉讼。因此，地方党委政府认可并支持，迅速形成了国家队、省队和地方队的流域生态环境联合执法模式。

我认为，各流域局可以积极探索形成监管协调机制。具体设计思路、机制结构可以结合各流域情况因地施策，不必雷同。关键是要同流域省区充分沟通，厘清共同的任务和目标，制定可行、可实施的具体措施，并且机制的建立能够真正突破行政壁垒，能够真正帮助地方和企业推进问题的解决。

此外，流域局要在协调机制中发挥主导和推动作用，每项措施的落实都要明确具体的部门或人员负责，定期调度，定期推进。

法律赋责也是重要的一条，《黄河保护法》对黄河流域生态环境监督管理协调机制的构建提供了坚实的法律支撑。

中国环境报：

今年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。黄河流域局将重点聚焦哪些工作？

范治晖：今年我们依然会紧盯黄河干流Ⅱ类水质和支流波动断面，持续发挥黄河流域“哨兵”作用，利用好协调机制，哪有水质波动，联合监督检查就出现在哪。

虽然我刚谈到了许多问题，但黄河流域水环境是肉眼可见向好的。2023年黄河流域水质优良率首次超过90%，这在很多年前是不可想象的。水污染防治依然是我们的重要任务之一，同时也要注意到新情况新问题。

我们经过5年连续的水生态观测发现，黄河流域水生态情况并不乐观，黄河支流仍然存在断流问题，底栖生物、浮游生物、鱼类等生物多样性、原生性有较大风险，外来鱼类对黄河土著鱼类的干扰很大。我们要一条干净的河，更要一条生态的河，今年要切实做好“十四五”规划收官工作，同时启动黄河流域“十五五”水生态环境保护规划编制，将重点推动水污染防治向水环境治理和水生态修复保护并重的局面转变。