2025年两会，全国政协委员、民建中央法制委员会委员、证监会处罚委办公室一级巡视员罗卫关注的问题均和强化资本市场监管执法，加大投资者保护力度有关。她建议探索在北京上海试点金融案件“三合一”审判机制，加快出台背信损害上市公司利益罪司法解释。

罗卫在接受证券时报·券商中国记者专访时表示，“打假护秩序、护市场”始终是资本市场监管执法的重点，一个活力与秩序兼备的资本市场是证监会行政执法的工作目标。证监会将一以贯之依法从严打击证券期货违法行为，坚持做到“严而有度、严而有方、严而有效”，并将“以投资者为本的理念”始终贯穿在监管执法过程中。

加快出台背信损害上市公司利益罪司法解释

证券时报·券商中国记者：您今年重点关注哪些问题？有哪些考虑？

罗卫：我关注的问题和“探索在北京上海试点金融案件‘三合一’审判机制”有关。2021年7月，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》提出了在证券期货领域探索刑事、行政、民事案件管辖“三合一”的安排。我们在执法实践中发现，当前基于立体追责理念，对源自同一基础事实的违法行为同时追究民事、行政、刑事责任的情况，日益普遍。与此同时，金融案件往往具有较强的专业性、涉众性，对法院审理此类案件提出了更高要求。希望能在北京金融法院、上海金融法院试点金融刑事、行政、民事案件“三合一”审判改革，以实现金融案件一体办理，“一站式”处理各类金融纠纷。简而言之，在现有审判体制下，增加赋予两家金融法院管辖辖区内由中院受理的金融刑事案件的权限。

目前，深圳金融法庭率先探索并实践证券期货纠纷案件“三合一”改革。我们理解，目前试点金融审判“三合一”正当其时，有利于推进国家金融战略，营造良好金融法治环境，促进经济和金融健康发展，助力金融强国建设。有利于法院系统内部形成合力，提高金融案件的审判效率，统一金融案件司法审判标准，提升司法权威。有利于金融市场投资者获得便捷、优质、高效的金融诉讼服务，实现对金融侵权行为受损投资者的全方位救济。有利于强化审判队伍建设，促进形成“金融专”“审判强”审判队伍，提升金融案件审判队伍的专业素质。

同时，希望加快出台背信损害上市公司利益罪司法解释。背信损害上市公司利益罪虽已设立多年，但因条文较为原则、经济损失数额认定分歧、判定损害后果的时点不明确等原因，真正实现刑事追责的案件数量较少。最近几年，各方对加快出台背信损害上市公司利益罪司法解释已基本达成共识，证监会和公安部、最高检、最高法等单位也就推动司法解释出台开展了系列工作。目前，背信损害上市公司利益罪司法解释相关研究已经较为成熟，建议最高法、最高检尽快推动制定背信损害上市公司利益罪司法解释。

监管执法更要强调“投资者为本”

证券时报·券商中国记者：2024年，证监会坚决落实党中央关于金融监管“长牙带刺”、有棱有角要求，依法严惩资本市场违法行为，请问“以投资者为本的理念”在监管执法层面应该如何体现？ 

罗卫：证监会在监管执法中始终坚持投资者的主体价值和中心地位，努力让投资者在每一个执法行为、每一项处罚决定中感受到公平正义，以法治力量促进资本市场生态改善，持续提升投资者安全感。监管执法要更加强调“以投资者为本的理念”，需要从四个方面着手：

一是坚持从严执法形成有力震慑。对欺诈发行、财务造假、操纵市场和内幕交易等严重损害投资者利益的违法行为敢于亮剑、保持高压。通过重点打击投资者深恶痛绝的违法行为，提升市场诚信水平，净化资本市场生态，为投资者“长钱长投”创造更好的市场环境。

二是坚持为民执法增强市场信心。面对快速更迭、纷繁复杂的局面，监管执法必须敢于亮剑、依法快查严惩。在个案的处理上，要更多站在保护投资者的角度考量，既做好“技术判断”，更做好“价值判断”。2024年，证监会按照“实质重于形式”的原则，对中核钛白（维权）实际控制人王某等“定增减持套利”案罚没超2亿元，即向市场释放了证监会严厉打击“以局部合规掩盖整体违法”减持行为的鲜明态度。

三是坚持精准执法稳定市场预期。在处理证券期货违法案件时，须强调执法的精准性，既要严厉打击以身犯险的违法者，又要防止误伤无辜的第三人；既要“打首恶”与“惩帮凶”并举，让所有违法者都受到应有的惩罚，向市场释放明确的“零容忍”信号，又要兼顾打击的力度与执法的温度，做到科学分层处理、过罚相当、宽严相济，有效规范行政裁量权行使。

四是坚持协同执法加强立体追责。高质量的行政处罚在有力打击证券期货违法行为的同时，亦为因虚假陈述等受损的投资者寻求司法救济获得民事赔偿打下了坚实的基础。强化行政执法同司法的衔接协同，构建行政执法、民事追责、刑事打击“三位一体”的立体化追责体系，持续加大对资本市场违法犯罪行为的打击力度，实现全链条追责，既让投资者获得“真金白银”的赔偿，也让以身试法者付出“人财两空”的代价。

在进一步加强监管能力建设方面，我认为需要完善监管执法体制机制，理顺和优化日常监管、线索发现、行政处罚、执行、刑事移送各环节的衔接机制，提升执法的协同性。增强执法制度供给。积极推动证券违法领域民事赔偿、刑事追究司法解释等规范性文件出台，要下大力气做实做细执法制度的“颗粒度”，确保出台的规则好用、能用、管用。加强执法队伍能力建设。持续通过专业能力培训、多岗位交流锻炼等方式提升执法队伍的专业能力。增强调查研究能力，把握中小投资者占绝大多数的基本市情，将投资者的期盼、需求和监管执法工作结合起来。

一以贯之依法从严打击证券期货违法行为

证券时报·券商中国记者：如何看待监管执法与市场活力的关系？

罗卫：资本市场是资源配置的市场，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。把市场机制能够有效调节的部分交给市场，让一切创造社会财富的资源充分流动起来。但应当看到，市场不是万能的，市场在特定情形下会失灵，这就要求政府及时补位，更好发挥政府作用，弥补市场的不足和失灵。

证监会为保证资本市场有序发展，必须依法履行监管职责。对那些侵害投资者合法权益的违法行为，必须严惩不贷。特定情形下，个别投资者对证监会的监管执法会存在一些误解，认为严厉打击资本市场违法行为会影响市场活力，比如认为打击操纵市场、内幕交易，可能抑制市场交易的活跃度；认为严厉惩处上市公司财务造假、信息披露违法，可能制造更多“利空”信息，造成个股波动甚至退市。

我们理解上述观点有失偏颇。如果说市场的力量给资本市场带来生机活力，那么监管的力量则让资本市场秩序有度，而一个成熟、发达的资本市场应当活力与秩序兼备。规范有序的市场生态是激发市场活力的重要保障。从长远看、整体看，打击“割韭菜”的操纵市场行为，惩处“偷钱财”的内幕交易行为，严惩“做假账”“说假话”的信息披露违法行为，追责中介机构不履行“看门人”职责的失职行为等，有利于从根本上重塑资本市场生态，扭转“公众公司不公”“董事不懂事”“私募不私”等乱象，提升资本市场诚信水平。一个让广大投资者具有安全感的资本市场，才能真正让投资者“愿意来”“留得住”。“严监严管的目的是强本强基”，唯有寓监管于活力之中，建秩序于活力之上，资本市场方能在动态平衡中行稳致远，为“长钱长投”创造有利的制度环境。

下一步，证监会将一以贯之依法从严打击证券期货违法行为，坚持做到“严而有度、严而有方、严而有效”。

一是区分违法行为严重程度，将执法重心放在惩治严重扰乱资本市场秩序、严重损害投资者利益、投资者深恶痛绝的违法行为。对主动改正违法行为、积极赔付投资者、消除影响的违法主体，依法从轻、减轻处罚。完善证券期货纠纷多元化解机制，综合运用先行赔付、执法当事人承诺制度等方式化解矛盾，既保持执法力度，又释放执法温度。

二是持续提升监管执法的法治化规范化水平。严格落实《行政处罚裁量基本规则》，持续完善量罚基准，推动严格规范公正文明执法，完善执法程序、规范裁量行为，避免处罚结果畸轻畸重、同事不同罚或者显失公正。

三是注重防治并举，做好源头治理。既打大、打恶、打重点，也抓早、抓小、抓苗头，从源头上提升资本市场治理水平，净化市场生态，减少、遏制违法行为发生，实现资本市场的健康发展，助力金融强国建设。

四是注重发挥各方合力，持续强化立体追责体系。持续强化与公安司法机关的协同配合，推动出台相关民事赔偿司法解释，优化行政刑事衔接机制，对涉嫌刑事犯罪的坚决移送司法机关追究刑事责任，通过民事、行政、刑事立体追责提高违法成本，使违法犯罪分子不敢犯、不能犯。