过去一整年热议的“内卷式”竞争首次被写入政府工作报告。

今年的《政府工作报告》指出，纵深推进全国统一大市场建设，要加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治 “内卷式”竞争。

为什么今年将综合整治“内卷式”竞争写入政府工作报告？“当你看到新能源汽车开始恶性降价，太阳能电池板在欧洲国家被当作‘篱笆墙’，就知道问题出现了。”全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭接受《中国报道》记者专访时指出。

“GDP做为一个数字已经没有那么重要”

△ 3月4日，陆铭在北京接受《中国报道》记者采访。

陆铭长期关注中国城市化进程，他认为“内卷式”竞争出现的根源，在于地方经济增长（GDP）和税收增长的考核体制。

2012年，陆铭在西部某省调研时发现，2011年，该省绝大多数的县级固定资产投资增长速度超过50%，有5个县（区）的投资增速超过100%。各个地方为了争取项目，纷纷采取零地价和税收优惠的政策，甚至有地方采取配赠商业地产开发权的手段；在招商引资的过程中，盲目引进各种项目，对于环境等长期发展目标则较为轻视。

地方政府主要领导在当地的任职时间通常为3—4年，地方政府官员为了GDP增长，纷纷采取“大干快上”的工作方式，这种县际之间的GDP排位竞争，被部分学者认为是21世纪初中国经济发展取得重大成就的一个制度保障。

记者问，十多年过去，地方政府官员“大干快上”的工作方式是否有所转变？陆铭说，现在地方政府的考核维度比以前更多元，在人口流出地没有那么强调GDP总量考核，但是总体上还是没有摆脱掉GDP考核的“紧箍咒”。

“如果你去问地方政府现在最大的考核压力是什么？恐怕还是招商引资。”陆铭的调研发现，地方政府谈到搞基础设施建设、工业园非常来劲，但对于改善民生、发展服务业、提升教育质量和医疗条件，通常兴致不高。他认为，以GDP增长为中心的考核机制，已经成为当前加快建设全国统一大市场的一个“顽疾”。

过去，数字的增长、量的积累是第一要义。但对现在的中国而言，高质量发展和幸福生活的实现变得越来越重要。“GDP作为一个数字已经没有像过去那么重要。短期的、单维度的增长，长期看不一定有回报，反而有可能导致投资过度。”陆铭说。

在发展新质生产力的过程中，中央反复强调要因地制宜，但地方在实际操作时也不乏盲目。北京大学国家发展研究院教授卢锋去年的研究发现，石化原料、常规非高端芯片、燃油汽车、新能源汽车、动力电池五行业出现了新一轮产能过剩压力。“前沿行业很快出现过剩的压力和风险，是从未有过的。”

陆铭认为，云计算、大数据等领域，因为缺乏计量指标，所以无法准确判断，但也不排除潜在的过剩风险。“你也增长，我也增长，加在一起可能就会产能过剩。国家讲要纵深推进全国统一大市场建设，综合整治‘内卷式’竞争，就是要解决这个问题。”

人均GDP和消费税“入场”

光伏板用作围墙。图源/网络

如何破解地方“内卷式”竞争，纵深推进全国统一大市场建设？陆铭认为最重要的是改革地方政府激励机制。地方政府是会对激励机制的改变作出反应的。

在激励机制中，弱化对于GDP增长和税收增长的考核，如果仍需保持GDP考核，也要区分GDP总量和人均GDP增长。在人口流入地区，加大GDP总量增长考核的权重，在人口流出地区，则赋予人均GDP增长更高权重。

陆铭认为，在这一考核导向下，如果欠发达地区的产业结构以农业、旅游、自然资源导向为主，人口流出实际上有利于提高人均GDP，便不需要一味追求GDP总量。

同时，陆铭建议加快推进消费税征收环节后移并下划地方，今年的政府工作报告中也提到，深化财税金融体制改革，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。

在土地出让收入严重下滑、若干年来持续实施减税政策的背景下，由于缺乏稳定可持续的收入作为支撑，加大投资和大项目的招商引资仍是地方政府短期增收的主要举措。

着眼长远，地方政府发展的支撑从哪来？我国四大税种中唯一尚未实行央地共享的消费税是重要突破。

破除地方保护和市场分割

△ 从空中俯瞰苏州河（下）与黄浦江的交汇处。图源/新华社

陆铭认为，加快建设全国统一大市场的另一桎梏来自于区划机制下的地方保护和市场分割。

“你到上海和江苏的交界处会看到，一边是昆山的高楼和开发区，一边是上海的农田，这在发达国家的都市圈是很少见的，按理说，这里早就应该连片发展了。”陆铭提到的现象，在中国很常见。按行政管辖边界进行规划的体制，导致了在行政边界出现了基础设施、经营活动、车流等诸多变量的不连续，也束缚了地方政府推进统一大市场建设的手脚。

尤其是在北京、上海等跨省的都市圈，地方政府因为受制于已经批复的城市规划，在推进都市圈一体化发展方面缺乏动力和能力。

因而陆铭认为，应在都市圈范围之内重新科学估计人口增长形势，并且在都市圈范围之内形成与人口增长挂钩的建设用地增长机制，以及一体化的轨道交通等基础设施建设机制，打破按行政区划设置开发强度和开发边界的传统做法，探索都市圈内深层次的成本共担和利益共享机制。

行政区划为界的地方保护和市场分割，还有诸多表现，返投本地也是其中一种。陆铭在调研中发现，这种现象近些年在地方极为普遍。通俗来说，返投本地就是政府基金在投资时通常要求被投资主体将一定比例的投资收益再次投入到本地企业或项目。珠海市财政局去年2月发布的一份文件即规定，珠海市市级政府投资基金投资主体的返投比例应不低于1.2倍。

“为什么市场投资没有这样的要求？”陆铭认为，核心还是激励机制不一样，市场考虑投资回报，政府考虑的是地方GDP最大化。因而他建议，将公平竞争审查范围扩展到此类地方主导的投资行为，严格规定不能设置返投本地的要求。“反投本地实际上就是市场分割，不利于资源优化配置。”

去年开始，破除壁垒的“有形之手”陆续发挥效力。2024年8月《公平竞争审查条例》开始实施，其中明确，禁止各地政府给予特定经营者以税收优惠或财政奖励。2025年1月发布的《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》也明确，鼓励降低或取消返投比例。

撰文：《中国报道》记者 李士萌

责编：张利娟