把河流水质达标责任具体落实到人。“河长”不是目前行政序列中的官职,有人只是把它视作握有实权者挂的一个“虚衔”,因而“河长制”能否收到实效,关键要看是否有人因任上不力而被问责。无锡市委、市政府于2007年12月5日印发了市委组织部《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》,文件明文规定:“对环境污染治理不力,没有完成节能减排目标任务,贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”,对责任人实施“一票否决”。
一河一策。“河长”们上任后,纷纷着手对负责的河流进行会诊,分析污染症状,采取“一河一策”的方法,很快制定出了水环境综合整治方案等一系列措施。在具体实施中实行了“三包”政策——领导包推进、地区包总量、部门包责任。在这种人人有压力、大家有动力的治污体制下,河流治理取得了很好的效果。
设立“河长制”管理保证金专户,实施“河长制”管理保证金制度。在无锡市惠山区,每个“河长”要按每条河道个人缴纳3000元保证金的要求,在年初上缴区“河长制”管理保证金专户,同时,区财政划拨配套资金,充实到专户。专户资金用于对“河长制”管理工作的开展、推进及奖惩。根据“河长制”管理最终考核结果,以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为评判标准,水质好转且达到治理要求的,全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100%进行奖励;水质不恶化且维持现状的,全额返还保证金;水质恶化的,全额扣除保证金。
河长制,即由中国各级党政主要负责人担任“河长”,负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。
“河长制”工作的主要任务包括六个方面:
一是加强水资源保护,全面落实最严格水资源管理制度,严守“三条红线”;
二是加强河湖水域岸线管理保护,严格水域、岸线等水生态空间管控,严禁侵占河道、围垦湖泊;
三是加强水污染防治,统筹水上、岸上污染治理,排查入河湖污染源,优化入河排污口布局;
四是加强水环境治理,保障饮用水水源安全,加大黑臭水体治理力度,实现河湖环境整洁优美、水清岸绿;
五是加强水生态修复,依法划定河湖管理范围,强化山水林田湖系统治理;
六是加强执法监管,严厉打击涉河湖违法行为。
2008年9月3日,无锡市委、市政府联合下发《关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制” 全面加强河(湖、库、荡、氿)综合整治和管理的决定》。
这项《决定》,对探索性实践了近一年的“河长制”管理工作作出了明确规范,从组织架构、目标责任、措施手段、责任追究等多个层面提出了系统要求。可以说,以《决定》的出台为标志,在全国首创的“河长制”真正从“试水”走向了成熟。
它在云南、河南、河北,以及整个太湖流域的借鉴推行,足以证明无锡市的这项探索是符合当前中国流域治理现状、适应当前城乡行政管理体制的有效之举。解读一:“河长制”明确了地方党政领导对环境质量负总责的要求,对环境保护的职能问题作出了新的、科学的审视长期以来,对环境质量的指责或肯定,很大程度上是针对环保部门的。
但在事实上,环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制,对于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。环境问题尤其是水环境问题,牵涉领域众多,可谓包罗生产、生活的方方面面。
“河长制”的出现,把地方党政领导推到了第一责任人的位置,其目的在于通过各级行政力量的协调、调度,有力有效地管理关乎水污染的各个层面。《决定》明确,“河长”作为“河长制”管理的第一责任人,对所负责河道(含所分工包片地区)的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任,牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施,强化横向协调、落实长效管理,对断面水质达标负首要责任。
按照这一定义,目前全市建立了市、市(县)区、镇(街道、园区)三级“河长制”管理工作领导小组,下至村委会、社居委也必须建立工作小组。《决定》提出,“河道水质的考核得分是干部选拔任用的重要依据,对考核得分靠后,且所属河道水质恶化的责任人,严格实行‘一票否决’”。
解读二:“河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力,弥补了早先“多头治水”的不足,真正形成全社会治水的良好氛围客观地说,在环境问题上,“人人都是排污者”,但长期以来,我们却并没有树立“人人都是治污者”的理念。旁观、指责、讽刺、挖苦一度成为不良的社会风气。
这种风气不仅存在于社会普通群众中,也存在于政府部门之间,谈到水臭了、河黑了,眼睛更多地看向环保、市政、水利等部门,对自身的追问却很少。“河长制”力求改变这种风气。
从现有组织架构来看,纵向从市委书记、市长开始,“系在一根绳上”的还有区委书记、区长,镇党委书记、镇长,村支部书记、村委主任,大大小小担任全市各级“河长”的干部人数近2000名;横向从市委、市政府开始,发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工商、公安等12个部门都各有分工、各具使命,谁都不能在水环境治理上缺位。这个办法,最大程度整合了各级党委政府的力量,弥补了早先“多头治水”的弊端,使治水网络密而不漏,任何一个环节上都有部门、有专人负责。
而“一荣俱荣、一损俱损”的治水“生态链”,使每个部门都不敢玩忽职守,提高了水环境治理的行政效能。随着“河长制”的层层推进,社会力量也被带动起来。
最明显的是产业结构调整,沿河、沿湖的企业不得不放弃传统落后的生产方式,超标排污企业被关停,有环保自觉的企业家开始寻求清洁生产方式,循环经济得到发展。“河长制”也壮大了民间治水的信心和决心,机关干部、党团员、青年学生中宣传环保的积极性高涨,家庭妇女也广泛参与,全市水环境治理的氛围空前良好。
解读三:“河长制”提出了全市河道治理的总体目标和基本措施,并在九大行政板块中形成你追我赶的竞赛氛围,树立了“上下游共同治理”、“标本兼治”的科学态度目前,全市城乡已实现“河长制”全覆盖,纳入管理的河道从最初的64条扩大到815条。815条河道中,省级河道3条、市级河道25条、县区级河道84条,另有703条是镇级河道。
《决定》提出了全市“河长制”管理工作的总体目标,大体上分三步走:第一步,到2008年底,省、市级河道基本消除黑臭现象;第二步,到2010年,彻底消除河道黑臭现象;第三步,到2012年,全面完成全市河道水环境综合整治,确保水质持续改善。“河长制”虽按照行政交界面划分并落实了各级领导干部的治水责任,但水是活水,一条河的治理需要上下游共同配合。
《决定》提出的目标,既对各市(县)区的治水吹响了“竞技”口哨,又对各市(县)区上下游联动、协调配合提出了要求。事实上,面对这样的目标任务,各市(县)区没有一家敢在治水大业上“拖后腿”,标本兼治,不玩花架子成为各地干部的自觉意识。
按照《决定》要求,各地要对辖区内“河长制”河道造册建档,做好数字、文字、图像等全面记录,并因地制宜实施“一河一策”,有针对性地确定治水方案。同时,每条河都必须切实落实截污、清淤、企业整治、河容整治、两岸绿化、环境卫生等基本措施,地方政府同步做好排污总量控制、环境卫生监管、船舶污染治理等。
“河长制”的建立,为科学理性地实现和推进这些目标、措施提供了可能,如果没有这样的联动机制,水污染问题难以得。