（来源：综合开发研究院）

//中白工业园（great stone）（新华社发 记者 魏忠杰、李佳）

2015年5月，中白两国元首亲临中白工业园，按下了中白工业园开发建设的启动键，标志着两国共建“一带一路”的重大合作项目进入快速发展的轨道。十年来，中白工业园始终坚持共商共建共享原则，深化中白双方务实合作，逐步探索出一条适应区域形势、符合双方利益的可持续发展路径。在当前国际地缘政治动荡背景下，作为中白关系的“明珠工程”，中白工业园展现出的韧性源于其战略定位的前瞻性、合作机制的稳定性以及发展路径的持续性，其成长轨迹始终与两国战略合作同频共振，成为推动双边经贸、科技、人文交流的重要载体，对推动境外经贸合作区建设与“一带一路”高质量发展具有重要的意义。

中白工业园建设对共建“一带一路”的正向效应

（一）构筑共建“一带一路”的标志性样板

作为“丝绸之路经济带”的关键枢纽，中白工业园具有不可替代的区位优势，园区地处东亚、中亚通往欧洲的门户位置，既是中欧班列横贯欧亚的必经节点，更是连接欧盟与欧亚经济联盟两大经济区的桥梁纽带。这一独特地理区位，使园区天然成为“一带一路”互联互通的重要支撑。

白俄罗斯作为最早一批与中国开展“一带一路”合作的国家之一，十年来，坚定不移、持之以恒推动共建“一带一路”，两国友好合作关系在持久稳定的同时不断发展升级，使中白工业园建设成为两国共建“一带一路”的标志性样本。

1. 园区基础设施建设日趋完善

中白工业园由一张“白纸”起步，历经十年建设，其一期8.5平方公里区域内建成了包括道路、电力供应、税务保障、天然气管网、通信网络、市政交通管理在内的高标准基础设施配套，通用厂房、研发中心、物流中心等功能载体全部投入运营，为入园企业提供了优质的运营保障条件。值得关注的是，规划中的“铁路进园区”已经成为现实。在白俄罗斯政府的大力支持下，新建的4.6公里联通支线将中欧班列直接引入园区，目前铁路线已经完成接入，铁路场站、物流设施以及联通园区主干道的道路设施正在加紧建设和完善中。铁路入园显著提升了园区的物流效率与国际联通能力，为中白工业园深度融入“一带一路”建设提供了有力支撑。铁路联通不仅缩短了货物集散周期，更带动了园区内高端制造、跨境电商等新兴业态的集聚发展，为企业实现原材料与产品快速进出、降低运输成本、增强供应链稳定性发挥了重要作用。

2. 园区企业运营活力持续增强

能源利用是反映产业园区经营活跃度的重要指征，可用以客观评估园区企业经营及园区经济整体态势。中白工业园能源利用统计显示，2025年8月园区电力消费同比增长20%，供水同比增长12.5%，天然气消费同比增长15.4%，侧面反映出园区生产活动的活跃度和企业产能的稳步提升。

从设施利用情况来看，截至2025年8月，由园区开发公司投资开发经营的园区出租性工业通用厂房已全部租出，无空余房源，目前正在加紧建造新的通用厂房。此外，园区科技研发中心出租率达41.66%，园区公共办公室利用率达85.84%，中国政府援建的园区职工公寓入住率接近100%，新的职工公寓已动工建设。这一系列数据表明园区生产性设施与生活保障设施运营效益显著。

土地的开发与利用是园区开发的基本职能，也是衡量园区招商引资活跃度、园区开发价值的重要指标，更是获得开发收益、维持园区可持续生存发展的根本依托。中白工业园土地出让进程呈现阶段性特征：初期凭借政策优势与市场潜力，实现土地出让快速推进；而2020年后，受外部冲击影响，招商引资受阻，土地出让一度陷入停滞状态；近年来，随着园区整体发展环境改善，土地出让逐步摆脱低迷态势，呈现明显恢复势头，为后续产业项目落地与空间开发拓展奠定基础。

对于产业园区来说，招商引资事关园区兴衰成败，是园区开发运营的核心。2025年1—8月，园区新增签约企业14家，截至同年8月，园区累计入驻企业达159家，协议投资额15.91亿美元。其中，中国企业54家，占比34%；白俄罗斯企业65家，占比41%；第三国企业30家，占比19%，其余为各种形式的合资公司。入园企业涵盖机械制造、电子信息、生物医药、新材料、跨境电商等领域。截至2025年8月，中白工业园已吸引来自中国、俄罗斯、美国、德国、俄罗斯、意大利等14个国家和地区的企业入驻。

此外，园区对外交流合作明显加强。2020—2024年，受新冠疫情、俄乌冲突、经济制裁影响，园区接待来访的投资者大幅减少，甚至一度完全中断。但是，自2025年以来，园区对外交往活动明显恢复，接待国内外考察团组数量同比增长超60%。园区先后组织赴德国、俄罗斯、土耳其等国开展招商推介活动，成功举办“中白工业园日”系列活动，吸引多家国际企业关注并达成初步投资意向。

十年来，中白工业园实现了多重突破：从起步阶段仅3.5平方公里的面积拓展至一期8.5平方公里的开发范围，逐步形成完备的产业集聚优良环境，完成了招商引资从无到有的跨越，初步集聚了一批入园企业项目。2022年俄乌冲突爆发后，欧美制裁给园区发展带来了严峻考验。尽管如此，中白工业园始终坚定信心、稳固基础、抑制滑坡、稳中求进，克服了多重挑战，经济发展态势未出现停滞。近年来，入园企业数量稳步增加，产业布局逐步优化，制度创新与服务体系不断完善，国际合作环境持续改善。

（二）探索“一带一路”境外经贸合作区建设发展的实践样本

共建“一带一路”倡议提出以来，境外经贸合作区投资模式发展迅速。境外经贸合作区因地理空间、社会制度、发展阶段、价值取向、文化背景均不同，其建设并非国内园区的简单复制，需在实践中探索适配模式。中白工业园以十年建设实践，为这一探索提供了样本。

中白工业园的诞生并非偶然，而是中白两国战略互信升级的必然产物。2008年国际金融危机使俄罗斯和白俄罗斯的经济遭受重创，2009年白俄罗斯经济增速降至0.2%，同年与俄罗斯再次爆发贸易争端。在此背景下，白俄罗斯向中国提出建设中白工业园，希望通过走经济多元化道路促进国内经济的稳定和可持续发展，也反映出白俄罗斯对中国方案和实践的信任（赵会荣，2019）。中白工业园在一定意义上承载着推动中白两国合作和白俄罗斯经济转型的重大期望。2023年，园区入选新华社评选的“一带一路”十年十大硕果名单，其作为中白最大经贸合作项目的示范意义不言而喻。园区虽具备规模大、层次高、两大央企与白俄罗斯政府合作、管理体制健全等优势，但仍遇到一些挑战，而这恰使其形成了独特发展模式：以中国与新加坡联合开发的苏州工业园为样板，吸收园区建设经验，并直面地理空间不同、社会制度不同、发展阶段不同、价值取向不同、文化背景不同等挑战，在合作层次（政府与央企协同共建）、管理体制、产业适配等方面实现创新突破。中白工业园十年发展中积累的经验，不仅助力园区自身高质量发展，更为全球范围内“一带一路”境外经贸合作区的建设运营提供了可复制、可推广的实践范本，彰显了共商共建共享的核心要义。

对境外经贸合作区高质量发展的再认识

推进境外经贸合作区高质量发展，首先需明确其核心属性与发展定位。境外经贸合作区既不同于商贸类项目、单项制造业项目，也不同于工程建设项目、研发类项目，具有自身独特的发展规律，必须尊重园区开发规律，保持战略定力与实践理性。对此，须把握四个“应是”与四个“不是”：第一，园区是以产业集聚为核心的综合开发项目，不是单纯的工程建设项目；第二，园区是政府导向、政府支持的国家间经贸投资合作项目，不是单纯的商业项目；第三，园区是“长线”项目，不是“短平快”项目；第四，园区是所在国政府主导的项目，不是企业自主的项目。这就要求园区发展必须具备坚实的政治保障与有力的政策扶持，以政府引导为关键，以适应、服务、配合、实现国家外交战略为导向。

相关统计数据显示，中白工业园过去十年间建成的出租型通用厂房仅10万平方米，且已全部租罄，目前无现成通用厂房可供入园企业租用。这种情况在产业园区开发运营中较为罕见，直接导致企业入园周期延长、建设成本攀升，投资意愿受到明显抑制。若不能及时调整优化建设节奏、提升资源调配效率，即便未来外部发展环境得到改善，园区也难以快速释放产业集聚效应与制度红利。中白工业园这类大型境外经贸合作区具有规模大、合作领域广、投资持续、生命周期长、政策法律保障要素要求高、对两国合作关系影响大等特点，需要有足够的战略考量和战略安排，做好顶层设计，包括战略定位、发展方向、市场判断、开发主体、责任界定、制度安排等内容。因此，持续强化精准招商与配套设施建设的同步推进，已成为突破当前发展瓶颈的关键举措。需加快标准化厂房及附属配套设施的滚动开发，建立基于入园企业需求的动态供给机制，结合企业实际需求科学测算建设规模与节奏，既能避免资源闲置浪费，又能有效防止出现“无房可租”的尴尬局面，从而切实缩短项目落地周期，推动园区回归高质量发展轨道。

此外，我国改革开放历程中建设的产业园区基本为开发区，虽开发条件各有差异，但发展规律基本一致，即先投入后收益、直接投入而间接收益、短期投入而长期受益、一项投入要兼具经济与社会效益。对此，必须认识到发展境外经贸合作区的过程“重在长远，难在可持续”：首先，园区建设非一日之功，需历经持续投入与培育；其次，园区运营周期越长，产业集聚、资源整合的效能越突出；再次，园区短期内可能难有直接收益，但长期发展空间广阔；复次，园区要深度融入本土发展，才得以持续产生深远的经济与社会影响。

中白工业园在2019年后本应进入快速发展阶段，逐步释放多维度支撑能力。一方面，充分发挥已建成的高质量基础配套设施保障作用，依托日益扩大的园区影响力增强对投资者的吸引力；另一方面，凭借涵盖基本法律保障的完善制度化体系，以及经过实践积累的成熟投资服务能力，为入园项目的市场经营提供有力支撑，进而为园区长期发展筑牢基础。然而，多重因素导致园区发展未能达到预期目标。第一，新冠疫情引发的人员跨境流动限制，对园区招商引资工作造成严重冲击，直接阻碍了项目洽谈与落地进程；第二，俄乌冲突爆发以来，欧美对俄、白实施的经济制裁，使白俄罗斯对外经贸活动陷入非正常状态，俄罗斯、白俄罗斯企业成为入园企业的主要来源国，极大削弱了园区对国际投资者的吸引力，偏离了中白工业园以引进包括中国在内的外资等第三方国际资本投资初衷；第三，中白双方在园区产业引进定位、发展阶段规划及发展策略制定上仍存在认知差异，项目集中度不足，主导产业链尚未形成，产业协同效应弱，企业间尚未建立起紧密的供应链联系，在推进园区建设方面尚有较大协调空间；第四，园区投入力度明显不足，投资方既缺乏加大投资的意愿，又对短期见效存在较高期待，形成“想产出却不愿多投入”的两难局面；第五，园区缺乏具有支撑、带动作用的龙头企业，除招商局集团投资的中白商贸物流园、俄罗斯野莓电商、潍柴动力、中联重科、山西瓦斯特汽配等，引进的绝大部分项目规模偏小，技术含量和附加值有待提升。

综上，境外经贸合作区需合理控制开发规模，原因在于：一是防止投资压力激增，日后运营包袱沉重；二是避免开发周期拉长，其间的各类风险难以有效控制；三是避免加剧事务复杂性，各方利益难以实现有效平衡；四是防止成果见效缓慢，预期发展效果难以按时达成。

中白工业园建设对境外经贸合作区高质量发展的启示

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“加强与共建国家战略对接，强化合作规划统筹管理”，为“一带一路”境外经贸合作区高质量发展指明了方向。

（一）锚定产业集聚核心，构建现代化产业体系

境外经贸合作区建设的根本在于产业集聚。中白工业园自筹备至起步发展阶段，始终以引进投资项目、集聚产业资源为核心任务，坚持“以产促园”的发展路径，其战略目标明确界定为四大方向：一是打造中白两国经贸合作综合性战略平台；二是借鉴中国产业园区发展经验，建设白俄罗斯经济创新试验实践平台；三是秉持开放发展理念，构建白俄罗斯国际化产业项目集聚平台；四是遵循产城融合逻辑（前期以产促城、后期以城促产），搭建推动产城融合一体化发展的基础平台。其中，产业集聚是四大目标的核心支撑，而产城融合则是园区发展的终极目标。

在未来10—20年的发展周期内，招商引资仍是中白工业园的核心发展主题，直接关系园区的兴衰成败，产业集聚程度则是衡量其发展水平的首要指标。该过程的关键任务在于引进具备较大规模、较强产业支撑力且能延伸扩展上下游产业链的龙头企业，强化产业链上下游配套体系。仅追求项目数量增长而忽视龙头企业引进，园区将长期停留在“企业物理集聚”层面，难以实现“产业生态构建”的质性跃迁。因此，园区需聚焦重点产业方向，围绕入园企业需求开展产业链精准招商，引进链主企业及上下游配套项目，推动产业链、供应链、价值链深度融合；同时，提升园区服务能级，完善研发、金融、物流、人才等要素支撑体系，促进创新要素向园区集聚，增强产业吸附力与内生发展动力。唯有通过上述举措，方能实现从“产业园区”到“产业新城”的高质量跃迁。

（二）拓展融资渠道，夯实可持续发展基础

中白工业园的可持续开发依赖稳定且多元的资金支持。当前，园区建设资金主要来源于中资银行优惠贷款及入园企业自筹，融资渠道较为单一，导致后续开发投入面临较大压力。

境外经贸合作区的开发资金需求具有特殊性，与一般性项目投资存在显著差异。就中白工业园而言，资金需求既涵盖基础设施配套、市政公共设施配套建设投入，也包括通用厂房、仓库、写字楼等经营性设施的投资。但从当前实践来看，园区开发资金主要由开发公司承担，而开发公司的投资资本来源同样单一，主要依赖银行商业贷款、股东资本金增资形成的投资，以及开发初期中国政府针对公共设施项目提供的部分国际援助资金，其运营收入仅能通过土地出售、通用厂房出租实现，进而支撑园区开发运营。这种缺乏多元化融资渠道的现状，不仅严重制约园区的可持续开发能力，还导致开发企业面临沉重的债务压力。

从产业园区开发的一般规律来看，不同属性的资金应匹配不同类型的需求：对于基础设施建设，应引入政策性金融机构资金、主权基金等长期资本，以减轻开发公司的短期偿债压力；对于经营性设施建设，可通过PPP（政府与社会资本合作）模式吸引社会资本参与，实现风险共担、利益共享。同时，可探索发行绿色债券、REITs（房地产投资信托基金）等创新融资工具，盘活园区存量资产，提升资金使用效率。通过构建多元化、可持续的投融资机制，为园区长远发展提供坚实支撑。一方面，推动建立中白产业合作专项基金，撬动更多国际金融机构、民间资本参与园区建设；另一方面，依托园区现有政策优势，争取中白两国政府在税收减免、土地出让、人才补贴等方面给予更大力度支持，形成“政府引导+市场主导”的良性发展格局。通过优化投资结构、提升资本效能，持续增强园区的自我造血能力与可持续发展能力，为其打造“一带一路”标志性项目注入持久动力。

（三）以东道国法律制度为基础，构建协同治理机制

回顾中白工业园发展历程，中白双方坚持共商共建、合作共事的原则，有效推动了园区的开发建设与运营。在开发初期，由于白方缺乏大型产业园区开发运营的实践经验，需较多依靠甚至依赖中方在规划设计、招商引资、运营管理等方面发挥主导作用；但历经十年发展，尤其是从园区管理体制的设计来看，未来白方在园区发展中的主导作用将持续增强，这是因为：第一，境外经贸合作区的发展方向受东道国（外方）高度制约，即便由中方全面负责、单一投资的境外经贸合作区，亦需遵循东道国的经济发展规划与政策导向；第二，园区发展速度的核心影响因素在于外方的内在动能，包括东道国对园区的政策支持力度、资源投入意愿及本地市场需求培育程度；第三，外方掌握园区的核心管制权，具体包括规划权、项目审批权、优惠政策制定权、法律解释权、行政管辖权。此类权力具有明确的主权属性，中方无法替代，且为境外经贸合作区规范运营不可或缺的核心权力。

就中白工业园而言，中国—白俄罗斯工业园管委会（以下简称“园区管委会”）具有明确的法定地位和管理权限规定。园区管委会的法律地位来自2012年白俄罗斯共和国内阁第756号决议批准颁布的《中国—白俄罗斯工业园管理条例》和《国家机构中国—白俄罗斯园区管委会章程》。后者规定，园区管委会是对中白工业园活动进行直接管理的国家机构，隶属于白俄罗斯共和国内阁，受管委会主任领导，主任职务由白俄罗斯共和国内阁任免。

与之相对应，《中白工业园开发股份有限公司章程》规定的开发公司职责则聚焦于园区开发运营环节，具体包括：园区规划的建议与编制、基础设施工程的投资建设、开发融资贷款的申请与管理、园区土地的开发与出售、招商引资与项目引进、入园项目的投资服务、经营性物业的投资及出租、产业项目的投资。由此可见，中白工业园的管理权与开发运营权实现了制度性分离：管理权由白俄罗斯国家直接掌控，以确保主权属性与政策权威；开发运营权由中资主导的企业实体承担，以充分发挥市场效率与资本优势，最终形成“主权归外、运作靠中”的管理体制与运作机制。

这种管理体制具有客观性，是境外经贸合作区发展必须面对的体制安排，其背后的逻辑在于国家主权与经济利益追求的平衡：东道国希望通过行使体现主权的管理权，维护本国法律管辖与公共利益，同时借助投资国企业的资金实力与管理经验，提升园区开发效率与国际竞争力；若能有效运用这种分权协同模式，既能保障东道国对关键审批、政策执行、土地使用的控制力，又能赋予运营方灵活响应市场、引进项目、优化服务的空间，进而实现风险共担、利益共享的可持续发展格局。但在实际运作过程中，该模式也面临协调成本上升、决策效率波动及文化理念差异等挑战。在跨文化制度协同场景下，双方利益取向的差异、政策理解的偏差及执行把控的不当，易导致协同效应抵消、责任推诿甚至冲突爆发，此类问题在境外经贸合作区实践中较为常见。

值得关注的是，当境外经贸合作区度过艰难的创业期、进入相对平稳的发展阶段后，东道国的作用将愈发凸显。中白工业园经过十年发展，已逐步进入以白方为主导的发展阶段。这一转变不仅基于上述体制安排下的权力分配逻辑，还源于白俄罗斯对园区可持续发展的战略考量，以及其在产业园区开发管理经验上的积累与管理人才的培育。随着园区基础设施基本成型、产业布局初步确立，园区发展重心正从大规模投资建设转向本地化运营与长效管理。白俄罗斯主导有利于强化园区与其国家经济政策的衔接、优化公共服务供给，并推动园区更好地融入白俄罗斯国家经济发展体系。在此背景下，中方应适时调整角色定位与心态，从“主导开发” 转向“协同支持”，以深化中白双方的合作效能。

（四）明确发展评判标准，为其他境外经贸合作区实践提供借鉴

判断中白工业园建设是否成功，评估其存在的意义，需建立一套兼顾普遍规律与特殊属性的价值评判体系，且该体系要对所有境外经贸合作区具有普遍的借鉴意义。普遍维度聚焦经济贡献、产业集聚效应、就业创造、税收增长等指标；特殊维度则基于中白两国战略协作的特殊性，需充分考虑园区的战略属性与长期发展逻辑，具体可从以下六方面展开：

第一，战略属性评估需超越单纯商业视角。中白工业园在未来中白战略合作中将长期保持重要地位。若仅以“当前是否盈利”“未来盈利规模”作为评价标准，既无法全面衡量其战略价值，还可能导致园区发展方向偏离，出现急功近利、忽视长远谋划的问题，最终因眼前利益而损失长远利益。自创办伊始，中白工业园便承载了打造中白两国经贸合作战略性综合平台的使命，这一使命具有不可替代性，是一般性商业投资项目无法承担的。

第二，要与国家合作大局深度绑定、同频共振。中白工业园是中白两国友好合作的产物，其发展与两国政治大局、经济前景、人文交流深度绑定，发展命运始终与两国关系的“温度”同频共振。园区的每一步进展，既是中白经济合作的成果，也是双方政治互信的结晶。作为需要长期培育的海外战略项目，中白工业园的成长周期与发展过程，注定与中白两国合作大局紧密关联。

第三，在外部环境的动态不确定性中保持战略定力。经历近五年复杂多变的国际政治动荡，尽管中白工业园已逐步走出外部冲击的阴影，正寻找新的发展机遇，但国际地缘政治的不确定性仍将对园区的融资环境、产业链布局及市场拓展方向产生持续影响。西方制裁的连带效应、区域经济格局的重构、全球供应链的调整，均使园区发展面临动态挑战。这种外部影响不会减弱或消失，作为具有国际影响力的大型长期项目，中白工业园要在复杂的外部环境中保持战略定力，应对考验，并寻求智慧应对方案。

第四，商业成功要坚持长期主义。园区股东的商业成功与投资利益的实现，将是一个长期逐步显现的过程。我国改革开放以来的产业园区发展实践已验证：园区盈利模式需经历 “初期原始投入—土地开发收益—产业服务收入—资产运营增值—股权投资回报”的周期化积累，短期内难以实现盈利。当前，中白工业园正处于从基础建设向产业集聚转型的关键阶段，其价值实现需置于十年乃至更长的时间维度中衡量。资金投入不仅是对园区本身的资本积累，更是对中白合作生态的战略性投资，唯有坚持长期主义，才能实现从量变到质变的跨越。

第五，管理运营中寻求利益平衡点。中白工业园的管理运营仅依靠企业自身能力难以实现，需白方政府与中方企业共同寻找利益取向相互兼顾的动力源泉与平衡点。从治理结构来看，白方政府在园区政策制定、行政审批及法律保障方面具有主导作用；在开发公司股权结构中，中方和三方公司合并持股68%（具备控股股东地位），但白方政府以32%的股权位居单一第二大股东，拥有对重大事项的否决权与决策影响力。这意味着即便中方处于绝对控股地位，重大决策仍需双方达成共识。同时，白方通过管委会全面行使园区行政管理权，通过公司董事会参与并影响重大运营决策，双方在利益取向、治理理念、文化背景上的差异，不可避免地对园区高效运作形成制约。因此，需在白方政府与中方企业之间建立利益平衡点。平衡点确立后，才能形成稳定的合作动力，保障合作的顺畅与持久；且这种平衡具有动态性，需要双方在实践过程中不断磨合、积累互信。此类问题在园区未来发展中会持续出现，也需持续探索解决路径。

第六，产城融合是园区的最终价值归宿。产城融合的内涵在于突破“单一产业集聚”的局限，构建集居住、教育、医疗、文化于一体的现代化城市空间。唯有实现生产、生活、生态的协调发展，才能有效吸引并留住高端人才与优质企业，这要求中白双方在规划理念、治理模式与公共服务供给上深度协同。既要夯实产业发展基础，也要提前规划产业新城建设，推动园区从“产业园区”向“产业新城”转型。中白两国政府提出的“将中白工业园打造为明斯克卫星城”目标，为园区未来发展指明了方向。这既是中白工业园的最终价值所在，也是其区别于其他海外投资项目的核心标识。

//本文刊发于《开放导报》2026年第2期

本文作者

胡　政

综合开发研究院（中国·深圳）副理事长、国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所特聘研究员、中白工业园原首席执行官