燕继荣 李修科

　　现代化转型是一个漫长和复杂的过程，因此，要求构建开放性和适应性的政策体系。中国改革开放以来高速发展的经验事实表明，中国政治体系平稳有序保障了经济发展的良好绩效，不仅经受住了诸如亚洲金融危机带来的金融波动和经济冲击，还在应对突发性公共卫生事件和其他社会危机时体现出制度优势，以至于西方学者认为，中国的执政党和政府保持开放学习的态度，与内外环境形成良性互动，实施灵活有效的公共政策，从而形成适应性治理模式。中国的适应性治理带来中国良好的发展绩效。仅从政策过程来看，中国的适应性治理提供的经验可归纳为“三个结合”。

　　政策议程设定：政党主导与人民主体相结合

　　所谓政策议程，指政府决定将有限的资源和注意力投向具体政策领域的排序。政党在中国公共政策议程设定上的主导地位，体现为中国共产党始终坚持从宏观层面为中国的政治、经济、社会、科技和环境发展制定方向性、长远性、综合性和协调性的规划。党的主张通过法定程序上升为国家意志，党的理论、纲领、路线、方针和政策通过国家立法机关上升为法律，并通过国家政权机关的贯彻执行落地生根。有西方学者把议程设定中中国共产党的作用概括为“为市场规划，为长远谋策”，赞叹“就中长期规划的广泛性及对国内国际的影响力来看，中国建立了我们这个时代最具魄力的规划体制”。

　　正是中国共产党在中国政策议程设定中的主导地位，确保了中国现代化建设的“人民性”——党必须不断提升执政能力和执政理念，根据不同阶段的社会主要矛盾确定主要任务，调整施政路线、方针和政策，紧跟时代发展的需求；党必须始终坚持从群众中来，到群众中去，倾听群众呼声，回应群众诉求，制定接地气、惠民生、得民心的公共政策。

　　人民在公共政策议程设定上的主体地位体现为广大人民群众合理合法的利益诉求、权利诉求通过畅通和规范的政治沟通渠道表达出来，并成为党和政府治理变革的动力，成为党和政府制定公共政策的重要考量。随着中国民主和法治进程的推进，尤其是随着社会主义市场经济建设的推进，广大人民群众的权利觉醒会激发他们参与公共事务的热情。政治沟通渠道的完善和表达途径的多元化，使得人民群众在涉及自己切身利益的具体公共政策制定时，积极参与进来、行动起来。政党主导和人民主体之间的建设性互动让中国的公共政策议程设定体现出鲜明的规划性、回应性和参与性，确保中国的公共政策体系既表现出灵活性，又表现出稳定性。

　　公共决策过程：公众参与、专家论证和政府决策相结合

　　“政策民主”是中国特色社会主义民主的重要组成部分，公共决策的科学化和民主化是政策民主的应有之义。改革开放以来，党和政府一直强调要推进公共决策的科学化、民主化，并把它设定为社会主义民主政治发展的重要内容。为实现公共决策的科学化和民主化，中国形成了“公众参与、专家论证、政府决策”三位一体的公共决策体制，支持一种集思广益式的民主决策和科学决策。

　　公共决策中的公众参与不仅是指形式上的在场，更是指公众以多种方式表达对自身利益的理解、对价值问题的关怀，以及对现实问题和困境的感受。公民对自身利益的理解及其利益表达是构成公共利益或公共价值的重要基础，具有不可或缺的重要性。中国努力通过自上而下和自下而上的正式和非正式的制度，疏通民意表达和公众参与的渠道。

　　在现代社会，专家广泛和深度介入公共决策过程成为一个普遍现象。在社会日益复杂化和专业分工细化的现代社会，公共政策制定呈现出高度的专业性。在公共政策制定中，相对于公众基于利益和情感出发，政府官员基于权力与责任出发，专家则基于其所具备的事实性、技术性的专业知识参与公共政策制定。在中国公共决策中，党和政府的政策研究室、部门智库、各级社科院系统以及民间智库等扮演了非常重要的角色，为科学决策提供了理性化的专业知识。

　　在公共决策中，政府官员因其所处领导岗位的职权和责任，需要超越民众和专家的视野和知识局限，从全局性和系统性方面提供专业的知识贡献。在中国经济快速发展的经验事实中，不可忽略的是，改革开放以来，在干部队伍要“革命化、年轻化、知识化、专业化”的政策指引下，中国形成了具有专业知识、开放视界、管理才能、实干精神的领导干部队伍，这些具备专业知识和行政管理能力的政府官员是中国式现代化取得巨大成就的人才基础。

　　公共政策创新：顶层设计与基层实践相结合

　　习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上的讲话中，将顶层设计与实践探索的关系摆在中国式现代化进程中需要妥善处理的若干重大关系的首位。实际上，自上而下的顶层设计和自下而上的基层实践合力促成了中国的政策创新。回顾改革开放以来中国所作的很多重大政策的调整，诸如家庭联产承包责任制、价格双轨制、国企改革、财税改革、教育改革、医疗改革、住房改革等，如果没有顶层设计，很难想象这些改革会发生。现实中，不同时期基于改革目标和任务而设立的“委员会”“工作组”“领导小组”等机构，就承担着政策顶层设计的功能。

　　在中国这样一个超大国家的现代化建设中，不仅需要“顶层设计”的建构理性，还需要“摸着石头过河”的经验理性。地方政府先行先试的实践和基层社会的创新探索，为党和政府的政策顶层设计提供了经验支撑，也避免了大规模政策失误带来的灾难性后果。中国公共政策创新中的“摸着石头过河”的经验理性，主要的实现方式体现在两个方面：一是尊重地方的积极性和主动性，鼓励地方先行先试，然后由党和政府将成功经验和做法推广扩散至全国范围；二是中央制定总体政策后，选定试点城市或地区进行试验，成功之后再扩散到全国范围。

　　中国坚持将党的领导和人民民主相结合，将公众参与、专家论证和政府决策相结合，将自上而下的顶层设计与自下而上的基层实践相结合，形成了具有开放性和包容性特点的适应性治理模式，造就了中国公共政策的灵活性和适应性。中国特色的政治结构形态，支持了适应性治理的形成，反过来，适应性治理的要求又不断塑造中国特色的政治结构形态，二者相互形塑推进中国的国家治理体系和治理能力现代化。

　　（作者分别为北京大学政府管理学院教授、西南政法大学政治与公共管理学院讲师）