（来源：工人日报）

社会保险制度关乎人民的养老、医疗、工伤、失业、生育、护理保障等基本民生。社会保险制度的优劣，对国计民生具有重大且深远的影响。

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“社会保障制度更加优化更可持续”的重要目标，在养老、医疗、工伤、失业等方面提出系列举措，同时对城乡居民、灵活就业人员、农民工、新就业形态人员等群体加以关照，对进一步健全社会保障体系作出了相应部署。

当前，我国已建立世界上规模最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖超10亿人，基本医疗保险覆盖超13亿人，但随着人口老龄化、就业方式多元化加速发展，社保领域仍面临优化制度、扩大覆盖范围、提升待遇水平等深层次问题。围绕“如何破解社保改革难点，夯实民生保障根基”，《工人日报》邀请全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成，深度解读“十五五”时期社保改革路径与实践方向。

将制度优化摆在首要位置

记者：我国用几十年时间建立了具有鲜明中国特色、世界上规模最大、功能完备的社会保障体系，为何还要优化社会保障制度？

郑功成：我国社保制度虽取得举世瞩目的成就，但现行制度安排仍存在公共性不足、公平性不足、可持续性不足的问题。

首先，社会保险制度是社会公共品，它通过强制共享来促进社会平等，避免参保人之间的风险孤立，从而构建一个覆盖全民、公平共济的社会安全网。然而，属地管理的格局使社会保障统筹层次偏低，地区之间缺乏互济性，这些弱化了社会保障制度的公共性。

其次，现行制度安排公平性不足主要体现在，一方面，虽然我国社会保障事业在不断发展，但总体投入仍然不足，参保人在养老、医疗等多方面的后顾之忧仍未能有效解除，社会保障再分配力度偏弱；另一方面，由于政策不统一，地区之间存在差异性，社会保障体系发展失衡局面仍然存在，不同群体之间的社会保障权责差距偏大。例如，职工基本养老保险与劳动关系紧密绑定且费率居高不下，使灵活就业人员游离在外。

另外，可持续性不足体现在，一方面，人口老龄化和社保制度刚性发展规律会导致社保基金支付压力上升；另一方面，现行制度设计缺陷对基金可持续性的长期影响不容忽视。退休人员日益增多而缴费者日益减少，也会影响基金的稳定性与可持续性。

记者：“社会保障制度更加优化更可持续”的目标，蕴含着哪些时代考量与现实紧迫性？

郑功成：当前我国社保制度正面临多重时代挑战。一方面是人口老龄化的冲击，我国老龄化规模大、速度快，伴随高龄化、少子化趋势，养老、医疗、护理保障的支付压力持续攀升，现行制度的可持续性面临考验。另一方面是新业态的快速发展，数亿灵活就业人员的出现，打破了传统劳动关系的边界，而现有社保制度仍以正规就业为核心设计，导致这部分群体保障不足，成为制度覆盖的薄弱环节。

以互联网、大模型等为表征的科技革命不仅全面而深刻地影响着当今世界的生产方式、生活方式与治理方式，也在重构财富创造格局与初次分配格局。社保制度作为再分配的重要工具，必须通过制度优化强化调节功能，破解制度缺陷、回应时代挑战，才能让社保体系真正走向成熟定型，为应对未来风险奠定基础。

聚焦重点群体，补齐覆盖短板

记者：目前，我国多层次社会保障制度体系基本建立，养老、医保参保率均超95%，哪些群体是社保覆盖短板？

郑功成：“十五五”时期的参保扩面，不能再是简单的人数累加，而要聚焦重点群体、破解参保堵点。

聚焦新就业形态劳动者，构建适配其就业特点的保障模式是首要任务。当前，我国网约配送员、网约车司机等新就业形态劳动者数量达8400万，他们工作自主性强但受平台管理，劳动关系认定难，导致传统社保制度难以完全覆盖。“十五五”期间，要建立与新就业形态相适应的保障机制，要放开灵活就业人员在就业地参保的户籍限制，扎实推动职业伤害保障试点扩大到全国，把更多新就业形态人员纳入保障范围。

精准服务农民工、灵活就业人员等重点群体，提升其参保积极性。农民工群体流动性强，社保关系转移接续不畅、缴费中断等问题突出；部分灵活就业人员因收入不稳定、缴费基数偏高，难以保证持续缴纳。同时，失业保险面临“覆盖错配”困境，参保者多为稳定就业者，而灵活就业人员、农民工等失业风险较大群体反而难以参保。应精准破解制度障碍、补齐群体短板，优化缴费档次设置，建立弹性缴费机制，允许根据收入变化自主缴费，让社会保障网越织越密。

记者：扩大社保覆盖范围，对健全社保体系有何意义？

郑功成：扩大社保覆盖范围绝非简单的数量叠加，其深层意义体现在三个维度。其一是夯实共同富裕的民生基础，通过将更多群体纳入保障网，尤其是让低收入者、灵活就业人员等群体享有公平保障，能有效缩小收入差距与福利鸿沟。其二是增强社保体系的可持续性，扩大覆盖范围能充实缴费基数、优化基金结构，缓解未来支付压力，同时让制度更适应时代发展需求。其三是促进社会公平与稳定，通过破除户籍、劳动关系等限制，让灵活就业人员、农民工、新就业形态人员平等享有社保权益，能为构建全国统一大市场、促进劳动力自由流动提供支撑，彰显中国式现代化的民生温度。

注重“雪中送炭”

而非“锦上添花”

记者：社保制度在破解区域失衡、缩小群体待遇差距等方面，面临哪些亟待解决的问题？

郑功成：“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，应更注重制度公平性建设，着力缩小不同群体、不同地区的社保待遇差距，满足不同群体需求。

养老保险领域，虽已推进全国统筹，但尚未实现真正的统收统支，区域间基金余缺分化明显，部分欠发达地区待遇调整乏力；机关事业单位、企业职工、城乡居民养老保险待遇差距偏大，城乡居民基础养老金水平偏低。医疗保障领域，省级统筹进展不均衡，部分地区仍停留在地市级统筹，基金统筹效能未充分释放。

这些差距不仅影响民生福祉，更制约共同富裕推进。优化社保制度、提升社保待遇，关键是让制度改革与民生需求精准对接，要注重“雪中送炭”，而非“锦上添花”，通过社保再分配缩小差距，让社保回归互助共济的公共品属性。

记者：提高社会保障水平，应如何把握尽力而为与量力而行的平衡？

郑功成：尽力而为，要聚焦群众最迫切的需求补短板、兜底线。量力而行，则要立足经济发展阶段，避免盲目提待遇引发制度风险。把握这一平衡，关键是坚守保障适度、权责清晰、可持续发展，在保基本的基础上满足多层次需求，更大力度向低收入群体、老年群体、困难群体倾斜，特别是低福利保障群体应当是扶助的重中之重，这是让社会保障走向公平的必由之路，也是让民生改善与经济发展同频共振的必由之路。

在养老保险方面，要逐步提高城乡居民基础养老金标准，缩小与职工养老金的差距，让农村老年人共享发展成果；医疗保障领域，要健全多层次医疗保障体系，优化药品集采、医保支付和结余资金使用政策，完善大病保险制度，降低大病患者的自付比例，减轻群众就医负担，推行长期护理保险，缓解失能老人家庭的照护压力。此外，要避免待遇调整的盲目性，通过精算模型科学测算，确保待遇增长在财政可承受、制度可持续的范围内。

以系统集成补短板 以高效协同提效能

记者：“十五五”时期实现社保制度优化的思路是什么？

郑功成：社保制度的刚性特征决定了顶层设计必须先行。“十五五”时期，要通过强化顶层设计和系统思维来克服当前系统性、协同性不足的缺陷，应当以优化关键制度安排、补齐制度体系短板、强化制度间统筹协调为三个着力点。

其中，优化关键制度安排是要对涉及人群广、资金量大、运行周期长、功能多的关键制度进行优化。包括去除养老保险、医疗保险中的私有化因素，扩展工伤保险、失业保险的积极功能，审慎设计长期护理保险、普惠性儿童福利等新制度。补齐制度体系短板是要以覆盖全生命周期和全体人群为基本目标，拓展社会保障覆盖面、丰富社会保障体系内容。强化体系内制度间的统筹协调是要以整体观、协同观为导向，更加充分地发挥综合改革部门的功能，防止不同制度效应之间的对冲，做好社会保障领域内改革的一致性评价。

记者：您认为应如何强化政策协同、区域协调，实现“十五五”规划建议提出的目标任务？

郑功成：现在，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。

首先，要推进制度间系统集成，避免功能对冲。养老保险要与养老服务、长期护理保险有机联动，解决“有钱领却买不到服务”的困境；医疗保险要与公共卫生、医疗服务深度协同，推动三医联动落到实处，让公立医院回归公益，医保基金精准支持临床需求，而非单纯追求结余。

其次，要强化跨部门高效协同，打通“信息孤岛”与“责任壁垒”。建立人社、医保、民政、财政等部门的常态化协调机制，实现数据互通共享，比如低收入群体的救助信息与医保报销信息实时对接，自动触发医疗救助；推行“一件事一次办”，让群众参保、转移接续、待遇申领无需跨部门跑腿。

另外，要健全区域与主体间协同机制，扩大互助共济范围。在区域协同上，养老保险全国统筹要实现统收统支，医保跨省异地就医结算要进一步优化，消除劳动力流动中的社保障碍；在主体协同上，要构建政府、企业、社会三方联动格局，政府承担兜底责任，企业履行主体责任，鼓励社会组织参与养老服务等供给，形成保障合力。

“十五五”时期社保制度优化的关键，在于以顶层设计定方向，以系统集成补短板，以高效协同提效能，破解公平性、可持续性不足等深层次问题，让社保制度成为共同富裕的稳定器和民生保障的安全网。