作   者：周其仁（北京大学国家发展研究院经济学教授）

来   源：摘自中信出版集团出版，周其仁著《寻路集：在全球网络中寻找合适节点》，经授权发表

今天，我想与各位分享这些年在研究中遇到的一道难题。难题从现象中衍生而来，因此，我们首先梳理一下引发这一问题的现象。

云南弥渡县是北大国发院对口扶贫点，众多老师和同学都曾前往该地。

当地村镇存在一个现象，特别引人瞩目—平坝地里密密麻麻地建了很多新旧参半的房屋。从卫星图片上看，弥渡县大部分区域是山地，平坝地稀缺，可耕地更是少之又少。然而，在仅有的很少的平坝地上，却矗立着大量农民房屋。

我在现场可以观察到：其一，房屋数量众多；其二，房屋大量占用了本可作为耕地的平地；其三，不少房屋处于空置状态，甚至完全无人居住。

据了解，当地建造一套这样的房屋，总价在30万~60万元。建房土地由农民从所属集体无偿获取，但建造与装修费用则需农家自行承担。

由于当地平均收入水平较低，农民若要盖房，通常要前往城市打工，用在外赚取的收入回老家建房。

房子建成后，大多空置在那里。相较于我在拉丁美洲或印度看过的贫民窟，弥渡这些农民房的质量并不差。但是，从资源配置和收入分配的合理性视角审视，这些现象背后潜藏着重大问题。 

宅基地与农民房：两套权利体系

首先是农宅下方这块土地。

它看似平常，毕竟所有房屋下方都要占一块土地。然而，在不同的制度、政策以及文化环境之下，建房用地的利用方式与效果却大相径庭。

我从事农村问题研究多年，也看过不少农宅，但过去从未留意到农宅下方的土地竟会成为一个问题，因为它看起来是如此“自然”。

2007年，我前往大理参加一个会议，出机场后途中与出租车司机闲聊，段姓司机讲到其老家离大理40分钟车程，父母带着将满7岁的孙子住在那里，而他们夫妇两人在大理租房打工。

听来蛮有意思，我索性要求先去司机老家看看。到了之后，发现段家地基占地400多平方米，两层楼建筑面积约700平方米。最有意思的，是段宅门口挂有三个门牌号。

问下来，原来是他家买下左邻右舍的房子，合三为一。老段说，儿子很快要去大理上学，此处只剩下老两口居住。虽然离大理并不太远，但他自己跑出租车，妻子打工，儿子上学，还是住城里方便。

算一下，老宅占地400平方米，而其时大理市区土地拍卖价格每亩达200多万元人民币，为什么段家不能转让老宅，然后老老少少一起进大理置业？

这就涉及农村宅基地与农民房这两个概念。

宅基地不稀奇，凡有宅必占地，那就是宅基地。但中国农村宅基地就非常特别，因为在法律上，农村宅基地归集体所有，是集体所有制土地。

任何集体经济成员，满足一定条件，比如成年后结婚成家且尚无自己的住房，就能无偿从集体领得一块宅基地。宅基地产权属于集体，但使用权却无限期归农民家庭，可由下一代继承。

要注意的是，农民从集体无偿领取的，只限一块可盖房子的地，至于盖房以及装修费用，则要他们自己筹措，盖成的农宅也归农户所有，是农家私人财产。

传统中国农村不是这样的。大体从商鞅变法开始，农地几千年都行私有制，各家在自家农地里建房，宅基地也归各家各户所有。

20世纪50年代土改，重新分配农地，虽然极少数富家大宅也充公，但绝大多数农民的宅子并未变更，宅基地还是归各家所有。土改后，从互助组、合作化直到人民公社，农村宅基地制度一直照旧，因为经典社会主义公有化的对象是生产资料，即农用土地和耕畜，而宅基地被视作消费资料，如同私家衣服、碗筷一般，无须经由公有化改造。

那么，宅基地制度是从何时开始发生变动的呢？

1958年之后，农村发生了“浮夸风、共产风”，随意占用农民财产，甚至拆除农民住房。这些极“左”行为引发严重后果，非纠偏不足以让农村经济社会恢复正常。

1961年，中共中央制定《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称人民公社六十条），第一次明确规定，农村所有土地，包括耕地、山林、畜牧用地和宅基地等，均归生产队集体所有；同时却又明确，农民住宅属于农民私人财产，可以自住，也可以合法转让、买卖或出租。

自此，中国农村就形成房地分离的情形，即宅基地归集体所有，不得自由转让；房屋则归农民私有，可以自由转让。与之相伴的一套政策与体制，一直延续至今。

制度影响资源配置

这套制度的形成过程涉及法律、意识形态、政策以及地方习惯，本质上是一套权利制度安排。

首先，农民作为集体成员有权无偿领取一块宅基地。这是城市居民没有的权利，我们从来没见过城镇居民因为孩子成亲需要住房，就到居委会无偿获得哪怕一小片宅基地来自己建房。

其次，农民领取宅基地后便可建房。当然，建房需遵循各地建筑法规。

大部分农村房屋一般在一层到三层半之间，但靠近大都市的城乡接合部，或者一些新城区内的“城中村”，也受极差地租规律支配，在农村宅基地上盖起高层住宅，并向非集体成员出租出售。不过整体而言，我国农村房屋的物理形态与城市的截然不同。

这套制度的基础，是集体成员权。要注意的是，集体成员权有一个发展变化的过程。

最早，合作社的社员，是指把自家农地、耕畜等财产入社的成员，他们的成员权其实是合到一起的私人财产权。比如，张家带一头牛、三亩地入社，他家就可获得这一头牛、三亩地的分红权，以及入社劳力的劳动报酬。

这与股份公司的股权类似，区别在于，在决策上，合作社行一人一票制，并不是入社牛多或土地多，投票权相应也大。在决定合作社重大事项时，社员权利平等。

但是合作社变成人民公社之后，“集体成员”却不再限于入社社员，因为集体经济并不允许自由退出，而入社社员家庭人口与日俱增，于是社员子女自出生起便自动成为集体成员，也拥有相应权利，包括申领宅基地建造房屋的权利，虽然他们本人从来没有带资产入社（除了自己的人身，他们一般也没有其他资产），也不论他们的父辈是否已经领取过宅基地。农村习俗是所谓“一户一宅”，即青年农民只要成家立业，就可以立户，就有权无偿领取一块宅基地。

随着集体经济存续时间不断变长，集体成员无偿获得宅基地的要求随人口增加而增加，可是入社土地并没有相应增加。这就内生出一个矛盾，如何满足不断增加的获取宅基地的要求？

传统上在一个个农民家庭内随人口增加不断细分土地的逻辑，现在轮到在集体经济内部不断重演。

过去，农村和农民很穷，有权领宅基地也盖不起多少房子。这等于给集体成员权施加了一道硬约束。改革开放后，农民收入增加，农村开始变富，这道硬约束就被冲开了。

“后包产到户”时期，冒出来诸多新需求，首先就是“盖新房、娶媳妇”。这当然是大好事情。但家家要盖新房，建房占用的土地越来越多，最终演变成一个大难题。

特别是农民收入越来越多来自进城务工经商。这当然也是大好事情。可是城乡之间制度壁垒甚高，农民有了进城打工赚钱的门路，却不容易落户成为城市人。几亿农民身份在农村，收入在城市，每年春运，多少亿人次先回乡再回城，构成一道时代的风景线。

其间，正如我们在弥渡县看到的，农村人有能力负担30万~60万元建房费用，但建成的新宅很多空空如也，新宅的主人们来不及好好享用，新年过后就要回城继续打拼。

回到大理司机老段面对的问题，既然在农村拥有不小的物业，也有能力在城市挣钱，为什么一家老小就不能落户城市呢？

答案是两点，其一是农村集体名下的资源—即便拥有三个门牌的农民私宅，以及子孙无偿从集体得到宅基地的权利—不得转让给非农村居民；其二，农村居民社会保障水准过低，不足以支持在城市落户。

加到一起算，巨量平地资源被建成农民房，海量建成的农宅却常年空置，农民工在挣得收入的城市难以安居，农民宜居之处能创造的收入流又偏低。这样的资源配置效果，表明制度性矛盾终将受到资源约束，不可能支持经济持续增长和体制延续。

城乡土地确权与流转的探索

现存问题是现存权利界定的结果，于是重新界定权利就成为解决问题的一个突破口。

在城乡土地确权和流转这个题目之下，多个地方突破现行政策与制度，重新界定土地权利。我们来看几个具有代表性的地方改革案例。

上海通过“三个集中”，盘活土地资源第一个案例发生在上海嘉定汽车制造城。当时，汽车城扩建，大量工程师和工人涌入，但上海的城市建设用地极为紧张，因为本地政府建设用地指标严重不足。

这种情况很普遍，一个地方经济发展势头越强劲，对建设用地的需求就越大。在高速增长的背景下，“土地饥渴症”非常普遍。

现存城市土地制度对此无能为力。但近在咫尺的上海郊区农村，却有大量宅基地和农民房，利用率很低，市场价值更低。2002年前后，上海率先出台地方改革政策，推进农民向集镇集中居住，耕地向种田能手集中，工业向园区集中（简称“三个集中”）。

其中最关键一招，是农民集中到集镇居住后，可以自家宅基地和农房来置换新房。这些新房按城市住宅标准配置，房屋档次高，土地集约利用程度更高，所以实现置换后，农民不但换得标准更高的市镇住宅，还腾出面积可观的原农民家的宅基地。腾出来的这部分宅基地经过重新规划，除去集中建设新房所需面积，多余部分的长期使用权，经市场拍卖供应嘉定汽车城。

当时，土地竞拍形成的市场价格为每亩70万~90万元，拍卖所得资金足以满足集中建设农民新住宅、新社区的需求。由于农民原宅基地复耕为农用地，所以对于嘉定而言，无须增加建设用地指标，就增加了工商用地的供给。

其中的改革突破，就是打通城乡土地市场，允许农村宅基地入市，释放土地级差收益的潜力，既增加城市供地，又改善农居。这是现实逼出来的一条新路径。 

1. 成都：“星星对月亮”

成都在学习参考江苏、上海、浙江等长三角地区工业化、城市化经验的过程中，发现新契机。这就是在符合国土规划、不突破占用农地总量红线的前提下，试行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，探索农村集体所有建设用地依法流转的市场化途径。

由此必定要突破部分现行土地政策与法律法规，成都争取先行先试，成为全国首个“城乡融合综合改革示范区”。

2007年，成都组织现场会，由当地主政官员介绍他们的改革思路与试点情况，引起大家的兴趣。

会后我到邛崃实地看了一个乡镇的“挂钩”试验，见几十户原本分散居住的农户集中建设一个新社区，规划、建设和管理水平大大提升，所占土地来自原宅基地，所用建设资金则来自节约出多余宅基地指标流转给出价高的城市用地单位。新社区最亮眼之处，是新建一所养老院，十数位孤寡老人被集中安置在此，他们原来破旧且无力修缮的房屋得以腾退，拆除平整后复耕为农地。

拆除旧房建新村，被当地形象地称为“星星对月亮”。

原先分散居住的农家如星星，每处房屋占地一块，加上房前屋后，合到一起，占地总面积可不少。集中建设的新区则像月亮，看似规模不小，但通过规划和提升建设标准，反而减少占地面积总量。

“星星”占地总面积减去“月亮”占地总面积，多出面积便可以作为建设用地指标出售给城市用户，拿指标换得的资金，就是建设新社区的资金来源。

邛崃之行让我明白，所谓“挂钩”，关键是打通农村建设用地入市之路。

市场魔力可真了得。从来土地被归为“不动产”，因为同一块土地在空间上不可移动。成都只消“挂钩”一招，不动产就动了起来—原本在农村的建设用地，居然依托一个用地指标，就“飞”进城市。供求定价，各算各账。

不得突破建设用地总量？做到了。不可触动农地减少红线？做到了。增加农民财产性收入和建设新农村？也做到了。这不就是城乡融合发展吗？还要做什么？我以为就是把城乡隔绝、不让市场在最稀缺土地资源的配置中起决定作用的那套过时法律法规，系统地改一改，革一革。

2. 重庆：首创地票体系

重庆在土地创新方面更进一步。在这里，农村集体建设用地流转超越实物形态，抽象为权利凭证，试行在土地交易所公开交易。

具体操作过程是，无论农家宅基地或其他农村建设用地的面积是大是小，哪怕只有200平方米，只要符合流程，经过验收，都可兑换成相应面积的“地票”，凭票到土地交易所公开交易。

设在重庆解放碑的土地交易所，采用公开拍卖机制。需要在城市中心区获取建设用地的，不论国有机构还是民营企业，都可参与公开投标，按价高者得的原则成交。

拍卖所得款项由土地交易所直接返还出让土地权利人，其中15%归生产队集体，85%归原宅基地户主，并直接打入其银行账户，确保资金不被层层截留。截至2020年9月，重庆土地交易所累计交易地票33.27万亩，成交金额达651亿元人民币。

重庆市行政辖区8万多平方公里，地票模式可以在多种不同情况下统一应用市场机制，在更大范围内“发现价格，促成交易”。

由此，农村，特别是偏远地方农村多年闲置或极低效利用的建设用地资源得以盘活，在财政与行政体系之外，为城市增加了用地供应，为农村和农民增加了收入。

3. 深圳：城市更新的多元途径

深圳曾在一夜之间将全市农村户口转为城镇户口。如此急速推进的城市化，导致了新矛盾。因为现行体制规定，凡有城镇户籍的就不再是农村集体经济成员，也不再合法拥有集体土地权益。

但深圳毕竟是一个从小渔村成长起来的新城市，辖区内大量土地都是农村和农民的，也未按现行征地制度经由征地和补偿转为国有土地。一道政令宣布全民成为城市户籍人口，改变不了上述事实。

现实情况是，深圳全市面积为2000平方公里，“原农村集体经济组织”占地400平方公里，其中约300平方公里被农民自建的房屋覆盖，在上文交代过的“房地分离”体制下，即便房屋底下那块地被宣布为国有土地，但上盖建筑却依然是农民私有财产，任哪届政府也做不到无偿剥夺。结果，急需建设用地的深圳，城市扩容无着。

数百万住在深圳“城中村”“农民楼”的特区建设者，或租或买“法外”房屋，居住、经商、创业其中，早就冲破“农民物业不得向城镇居民转让”的法条。同时，“合法”开发困难重重，因为几乎每块可开发土地，多少都受“历史遗留问题”纠缠，绊住这座改革开放前沿城市继续快速前进的步伐。

多重约束之下，深圳从“城市更新”找到突破之路。

本来作为年轻城市，似乎还谈不到城市更新，但是由于环境、产业、技术和观念的快速变化，全球“新城市主义”认为任何城市都离不开持续更新，否则城市形态无从保持活力。

深圳从自己的实际出发，应用城市更新理念。一个主打方向就是在已建成区发现城市更新题材，实施更新工程，有效扩大城市空间。这方面可圈可点的经验不少。

以我看到过的为例，早期比较单调的工业园，经更新成为工业、商业、服务和居住混合的创业园，为此变更土地用途，大幅提升土地容积率，发展新型物业。总之，不再以行政管制的便利为中心，而以满足建设者、创业者、投资者和居住者的需要为中心。

值得肯定的是，城市更新一旦触及“宅基地和农民房”等历史遗留问题，深圳不回避，不躲闪，探索从体制上打破僵局，寻找“合作解”。

过去凡城市建设项目，从规划到建成一律以“国有土地”为前提，土地权属不清，任何建设活动都难以合法推进。深圳的城市更新，首先是重新界定权利。更新开始立项时，并不要求进入各方的权利边界已经划清，而是在更新过程里各提利益诉求，谈判，“讲数”，寻找平衡点，达成一致才落笔签协议，签立协议才启动城市更新。

还有一种更现实主义的城市更新，当变更土地权利的难度过大，深圳干脆选一些城中村里比较成片、物业条件比较好的农民房，在政府协同下由地产公司长期转租，然后进行系统加固并重新装修，再由地产公司出租给外来创业人才，租价含政府的人才住房补贴。这就是搁置历史遗留问题，保证原农民物业的收益，增加引进创业人才专项用房的供应。

4. 乐清：给体制风险定价，促进市场成交

在温州市乐清县的不少乡镇，活跃着众多房屋中介。他们的服务，包括通行房地产租售，也响应某些“擦边的市场需求”。

我曾以外地人身份，直截了当求购“小产权房”（把农民房卖给无论本地还是外地城镇居民），得到的中介答复是可以办成—买卖双方签订由中介提供的合同文本，缴纳相应服务费，买家即可凭交易合同入住，享有业主实际权益，包括再转卖给下家。

但是，无论转手多少道，一般不办理过户。非要过户也可以，但须经两项可选变通之法，其一是外地买家委托本地农村户籍人士代持（中介负责提供），其二是买家与本地农村户籍人士结婚，共同拥有成交物业所有权。

为什么强调“本地农村户籍”？

因为当地政策不允许农村宅基地和农民房转让给非本地农村居民。要注意，这已经比全国体制宽松了一码，后者甚至禁止宅基地和农民房向非本集体成员转让。

乐清县能够宽限到全县级市范围，还要归于几年前争取到的地方改革试验区。

像温州很多地方一样，此地民企发达，当地企业家到外地投资布局，需要以自己的住宅抵押获得融资，但银行不承认农地农房的抵押资格。乐清通过改革试验冲破了这一障碍。新情况是，外来人到乐清投资经商打工的势头很旺，外来常住人口已达本地人口的3倍，其中派生置业购房需求，乡镇上的中介服务应运而生。

从成交价看，“大产权房”高于“小产权房”，同等位置和建筑质量，每平方米平均差价常在千元以上。至于中介服务费，小产权房也低不少。

为什么业主愿意少要价，而中介也情愿少收费呢？与当地朋友研讨，主因还是小产权房合法化程度低，不论如何变通，体制风险不能忽略不计。“要是市价相同，中介费也相同，谁会喜欢冒风险买小产权房呢？”

换言之，市场在为体制风险定价，减让房价和中介费，搏的是鼓励买家冒风险，促成交易。

说来有趣，2015年笔者曾有机会访问古巴，知道那里的改革进程到了外国公司可购地，但外国人却不可以。可是哈瓦那不少住宅的潜在买家偏偏是外国自然人。我曾随买方上门看房。那是一栋位置、环境和建筑格局均属上乘的独门小院，房主卖房移民外迁，要价45万美元。买家极感兴趣，但涉及过户手续，卖方抱歉地说，现在只能用变通方法，一是找本地人结婚，二是找古巴人代持！地处东西两半球，变通之道却如出一辙，也太有意思了吧。小结一下。中国城乡土地问题难上加难，源于现行体制政策与经济发展的实际要求脱节。

从全国范围看，权利重新界定并通过新的法律，难度依然不小。地方性改革试验提供了突破的经验基础，但全面开通农民宅基地和农村建设用地入市之路，尚需各方持续努力。