（来源：易居研究院）

今年以来，中央围绕城市更新作出了一系列重要部署。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议稿明确提出“大力实施城市更新”，为下一阶段城市更新工作指明了战略方向。在此之前，今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅已印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，作为中央层面首个全面系统的城市更新政策文件，该意见为实践推进提供了重要依据与根本遵循。尔后7月召开的中央城市工作会议又强调要“高质量开展城市更新”，标志着城市更新进入以规模化、多样化和精细化为特征的高质量推进的新阶段。在这一连串紧密衔接的政策布局中，住房民生作为城市更新中关乎群众切身利益的关键环节，必须高度重视，积极探索高质量可持续发展的新模式。这不仅是落实“人民城市”理念的具体实践，对提升居民生活品质具有深远意义，也是实现国民经济和城市高质量发展的核心命题与关键抓手。

上海作为中国超大型城市是全国城市更新的先行示范区。自2021年以来上海住房民生领域的城市更新行动取得了相当成就，但上海核心区和历史形成的居住集中区域，依然存在大量建成年代久远、配套设施落后、环境品质低下、安全隐患突出的老旧小区、旧里弄和不成套职工住宅。这些区域不仅严重制约了居民生活水平的提升和城市整体形象的塑造，还衍生出一系列复杂的社会问题。为此，在新的形势下，上海“十五五”期间要大力实施住房民生领域的城市更新就需要破难题，实现高质量发展，并由此建立可持续的模式。

一

大力实施住房民生领域的城市更新，当前关键在于直面挑战破解难题

“十四五”期间，上海以住房民生领域的城市更新行动取得了显著的成就，通过立法保障、机制创新和分类攻坚，实现了从“住有所居”向“住有优居”的跨越。主要体现在：一是成片二级旧里清零，实现了历史性的突破。截至2025年，上海累计完成旧区改造超1200万平方米，惠及居民超60万户，旧住房成套率从2015年的83%提升至98%以上。二是旧住房成套改造提速，探索了多种创新模式。如静安蕃瓜弄采用“原拆原建”实现30个月回搬；虹口瑞康里提供4种安置方案（货币、异地安置等），居民选择权最大化。三是居住环境不断优化，生态与功能双提升。老旧小区适老化改造提质扩面。累计完成 3.2 万户家庭适老化改造，涵盖扶手加装、卫浴防滑、紧急呼叫系统等 12 项基础内容。绿色与智慧赋能不断加强。另外社区自治与智慧治理也不断融合。四是高度重视历史文化保护，形成了“留改拆并举，以保留保护为主”的更新理念。五是政策机制不断创新，法治化与可持续增强。2021年《上海市城市更新条例》实施，国内首部省级城市更新法规，确立“民生优先、共建共享”原则。2023年“1+10+X”政策框架出台（如《城市更新行动方案》），配套容积率奖励、审批绿色通道等工具。

新时期上海在住房民生领域的城市更新虽取得显著进展，但仍面临多重系统性挑战，主要集中在政策机制、资金平衡、产权协调、技术标准及社区治理五大维度。因此，在“十五五”期间，上海住房民生领域的城市更新要取得新的突破，就必须直面这些挑战，破解相关难题。唯有如此，才能真正实现高质量的可持续发展。

1、政策协同不足，制度通道存在堵点

住房更新工作跨部门、跨层级协同机制尚未健全，规划、建设、财政、司法等条线政策未形成全流程贯通，项目审批仍存在环节多、周期长、标准冲突等问题。

政策通道缺失：部分不成套住宅、单位公房等因历史遗留权证不全或土地性质限制，难以启动合规改造；居民协议置换涉及的安置房源认定、税费优惠等缺乏操作细则，影响政策落地。

规范适配不足：老旧住宅区因建设年代早，难以满足现行日照、消防、绿地率、装配式建筑等标准，而现行规划容量与技术规范缺乏针对存量更新的弹性机制，导致“拆落地”等实质性改造模式推进困难。

2、资金平衡困难，社会参与动力不足

当前更新项目仍高度依赖财政投入，尚未形成可持续、多元化的资金运作模式，市场主体参与意愿低，整体经济平衡难度大。

成本收益倒挂严重：零星旧改与风貌保护类项目改造成本高，却难以通过商业开发实现平衡，区域政府财力逼近上限，债务压力持续增大。

社会资本进入不畅：项目周期长、盈利预期不明，REITs、专项债等融资工具在住房更新中应用受限，社会资本缺乏有效退出渠道，受房地产市场波动影响，企业参与意愿普遍偏低。

3、产权整合复杂，多元诉求协调艰难

中心城区老旧小区普遍存在产权碎片化、历史遗留模糊、权利人结构复杂等问题，归集整合成本高、周期长，成为推进更新的关键瓶颈。

权属关系复杂：私有产权、单位产权、直管公房等多类产权混杂，“一房多户”“继承未登记”等情况普遍，改造前需完成大量司法确权和权利人协商工作。

利益协调困难：居民在补偿方式、回搬选择、费用分摊等方面诉求多元，家庭内部财产纠纷易演变为项目“钉子户”，增加整体协商与实施成本。

4、技术标准滞后，改造实施深度受限

现行建筑标准与规范体系主要针对新建项目，难以适配存量住房更新中的空间、结构和性能提升需求，制约了改造质量和居民获得感的实质提升。

改造模式受限：“贴扩建”受制于空间密集难以根本改善居住功能；“拆落地”因容积率限制与规划调整程序复杂而推进缓慢。

适老与无障碍改造难落实：老旧住宅层高低、楼梯陡、结构承重有限，加装电梯与全屋无障碍改造面临技术瓶颈与规范冲突。

5、社区共识薄弱，长效运维机制缺失

更新项目高度依赖居民共识与持续治理，目前仍普遍面临意愿整合难、政策沟通不畅、后期管理责任不清等治理挑战。

居民意愿整合困难：部分居民对过渡安置、成本分担存有顾虑，政策文件表述专业性强、沟通不足，易导致理解偏差与签约失败。

长效管理机制缺位：更新后嵌入的社区服务设施缺乏可持续运营主体，“房屋养老金”制度尚未普及，长期维护仍依赖政府托底，社区共治格局未真正形成。

可见，上海住房民生领域的城市更新仍面临着系统性挑战，亟需在政策协同、资金模式、产权整合、技术标准与社区治理等方面实现整体性突破，推动点上经验转化为面上制度，典型先进案例的实践推行到面上的普遍实施，从而在“十五五”期间，构建起高质量的可持续、可推广的城市更新路径和模式。

二

大力实施住房民生领域的城市更新，根本路径在于高质量的综合施策

为确保上海在“十五五”期间系统且高质量推进住房民生领域城市更新工作，针对上述分析过的制度瓶颈、资金压力、产权困境、技术标准与治理短板等关键挑战，关键在于高质量的综合施策。在此特提出以下五方面对策建议，以构建系统完善、可持续推进的城市更新实施体系。

1、强化顶层设计与政策协同，打通更新实施制度通道

必须从顶层设计入手构建高效协同的政策体系，为实质性更新扫清制度障碍。由市城市更新领导小组统筹的住房更新专项协调机制，要有力打破部门壁垒，实现从项目立项、规划设计到产权登记的全流程贯通。具体而言，可率先出台上海市有关存量住房更新特别程序的规定，为历史遗留权证问题设置“容缺受理+并联审批”的操作路径，明确部分公房、不成套住宅等特殊类型的更新规则与土地性质转换机制。同时，系统修订现行规划与技术标准，针对老旧小区实际条件制定差异化的日照、消防、绿地率等弹性规范，对采取“拆落地”等实质性改造模式的项目配套容积率奖励政策，真正实现“既要合规、更要合理”的政策导向，为民生导向的住房更新提供坚实的制度保障。

2、创新可持续资金保障模式，破解投入失衡与融资困境

必须建立“财政引导、市场运作、金融赋能”三位一体的资金保障体系。可考虑设立市级住房更新专项基金，通过母基金架构整合财政与国企资金，以直接投资、贴息支持、风险补偿等方式重点支持保障性住房与适老化改造等民生项目；创新公积金支持机制。可制定上海市住房公积金支持城市更新实施有关办法，系统性扩大公积金使用范围。在保障资金安全的前提下，允许将一定比例的公积金资金用于支持以住房民生领域为主的城市更新项目。另外，创新推进保障性租赁住房REITs的常态化发行，完善“预期收益权质押+”等资产证券化工具，为社会资本提供可预期、可退出的投资通道；同时建立项目全成本绩效评估机制，严格控制非工程性成本，探索“改造+运营”一体化模式，通过后续物业服务、社区商业等经营性收入反哺前期投入，形成投入产出的良性循环。

3、构建权益整合与利益平衡机制，化解产权碎片化难题

必须建立分类施策、程序透明、权益保障的产权整合机制。首先应针对不同产权类型制定差异化的权益置换方案，探索“产权份额登记+权益面积补偿”组合模式，既保障居民合法权益，又为更新实施提供明确权属基础。同时设立由司法、住建、街道等多方参与的产权纠纷快速调解通道，提供标准化财产分割协议范本与专业法律咨询，有效降低协商成本与社会矛盾。更重要的是构建多层次安置保障体系，针对居民不同需求提供货币补偿、异地安置、回搬原址等多样化选择，并设立特殊困难群体过渡安置基金，确保每一位居民在更新过程中“权益不受损、生活有改善”。

4、构建“好房子”标准体系，引领更新技术全面升级

必须构建以“好房子”为统领的存量住房更新技术标准体系，推动从“合规性改造”向“品质化提升”的战略转型。建议制定发布上海市既有住宅更新技术导则，针对不同建筑类型、改造模式与居民需求实施分类指导，对结构加固、设备更新、性能提升等关键环节设置差异化技术要求。重点突破适老化改造、外墙保温、加装电梯等共性技术难题，推广建筑信息模型（BIM）技术与装配式装修在更新工程中的规模化应用，建立“更新技术库”与“优选材料名录”引导先进适用技术与产品的集成使用。同时全面推行设计总师负责制，由资深建筑师统筹各专业协同设计，确保技术方案既符合规范要求，又充分响应居民对采光、通风、储物空间等个性化生活需求，真正实现“好房子”标准从文本规范到居住体验的实质行的转化落地。

5、完善社区治理与长效运维体系，实现更新成果可持续运营

必须构建“共同缔造、全程参与、可持续运维”的治理体系。首要任务是完善居民全过程参与机制，推行“更新方案社区评议制”，组建由居民代表、专家、社区组织构成的议事平台，对项目方案的民生效益开展实质评估与优化。同时创新政策沟通与共识凝聚方式，编制居民易懂版政策指南与可视化方案手册，通过社区讲堂、样板间体验等沉浸式沟通消除信息壁垒。在长效运维方面，要全面建立“房屋养老金+专业物业+社区共治”三位一体保障机制，归集维修资金、公共收益等建立房屋养老专项账户，引入专业化物业服务团队，培育社区社会组织参与公共设施维护，形成“一次更新、长期受益”的良性治理格局。

三

大力实施住房民生领域的城市更新，还必须花力气系统构建可持续发展模式

上海住房民生领域城市更新的可持续发展模式，不仅是实现“人民城市”重要理念的实践，更是为全国超大城市探索“公平优先、质量引领、多元共治”更新路径提供系统性“上海方案”的关键举措。这一模式的核心在于构建一个能够自我循环、持续优化的城市治理与发展范式，推动城市更新从项目化推进向制度化、模式化运作转型。

在总结上海实践经验的基础上，我们通过研究，提出了“四梁八柱”可持续发展模式的系统框架，其具体内容是以“一个核心目标、四大支撑体系、八项实施机制”为架构的可持续发展模式。

一个核心目标：

以“切实改善居民居住条件、持续提升住房民生福祉”为核心，通过系统性更新实现从“有房住”到“住得好”的根本转变，让更新成果真正惠及广大市民，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

四大支撑体系：

制度政策体系：建立全域覆盖、全周期管理的政策框架，涵盖规划标准、审批流程、产权整合与利益调节等环节。

资金营运体系：形成政府引导、市场主导、社会参与的多元资金渠道，实现投入、运营与退出的完整闭环。

技术标准体系：构建适配存量时代的“好房子”技术导则与实施路径，推动更新从“有没有”向“好不好”跃升。

社区治理体系：完善共建共治共享的治理结构，实现更新意愿共同形成、更新过程共同参与、更新成果共同维护。

八项实施机制：

为落实上述四大体系，重点建立以下八项机制作为“四梁八柱”的运作支点：

1、区域统筹与政策穿透机制

在推进住房民生领域城市更新过程中，要注重区域统筹，“三跨五统筹”作为核心方法论，为破解更新难题提供了系统性的工作框架。“三跨”强调跨项目的资源整合，实现“肥瘦搭配”；跨时间的收益平衡，兼顾近期投入与远期回报；跨主体的协同合作，统筹政府、市场与社会力量。“五统筹”则涵盖规划、资源、政策、实施和利益五个关键维度，确保更新工作的系统性和协调性。基于这一方法论，区域功能提升通过以下路径实现空间价值与民生效益的协同发展。同时，政策穿透机制要建立“更新单元+实施主体+政策包”三位一体的统筹机制，设立市区联动的更新项目指挥部，实行“一个项目、一个专班、一套政策”的精准施策模式。推动政策纵向穿透至街道社区、横向覆盖全流程环节，确保政策红利直达基层。

2、全周期资金保障与风险共担机制

通过多元主体协同、多渠道资金整合，构建覆盖“投-建-管-退”全周期的资金平衡机制，为可持续发展模式提供坚实的资金基础。构建“前期种子资金+中期开发贷款+后期运营资本”的接力式融资体系。设立更新项目风险准备金，建立政府、企业、金融机构按比例分担的风险共担机制。创新“更新贷”“ 安居保”等金融产品，为不同阶段提供差异化资金支持。对保障房项目提供长期优惠贷款，对综合改造项目开发“建设+保险”组合方案。建立资金使用监管平台，实行专户管理、进度拨付与绩效挂钩，确保资金安全高效运行。

3、产权整合与价值共享机制

建立“产权摸底-价值评估-权益量化-协议达成”标准化工作流程。开展全域不动产普查，建立“一房一档”电子档案系统。引入第三方评估机构联合评审机制，采用收益法、市场比较法进行房屋价值评估。开发产权权益计算模型，将权益量化为标准份额。创新“产权信托+价值共享”模式，居民可将产权转换为信托受益权或入股项目公司，共享长期资产增值收益。设立产权纠纷快速仲裁通道，组建专业仲裁团队，建立标准化权益置换模型库，提供多种典型情景解决方案，确保产权整合过程公平高效。

4、“好房子”标准迭代与技术赋能机制

制定涵盖安全耐久、健康舒适、智慧便利、绿色低碳四大维度的《上海好房子评价标准》。建立标准动态更新机制，每两年全面修订，每年发布技术补充说明。设立更新技术负面清单与推荐目录，明确淘汰与推荐技术目录。成立市级更新技术智库，开展年度技术评估与标准更新。推广“设计师驻场+居民参与”协同设计模式，在项目现场设立设计工作室，组织居民参与方案讨论和样板间体验。建立更新技术培训体系，编制《好房子使用维护手册》，确保技术标准从设计到使用全过程落地，实现“好房子”从理念到现实的实质性转化。

5、民意导向的全过程参与机制

建立“更新前意愿征询-更新中监督评议-更新后满意度测评”的全链条参与体系。建立“社区规划师+更新协调员”双轨工作制，规划师负责技术指导，协调员负责民意沟通。开发城市更新公众参与平台，实现方案公示、意见征集、进度查询一站式服务。设立更新项目居民监督小组，对施工质量、资金使用等进行全程监督。实行“设计方案居民票选”制度，确保更新方案符合大多数居民意愿。建立更新后使用评估机制，定期开展居民满意度调查，形成“民意收集-响应-反馈-改进”的完整闭环。

6、房屋全生命周期健康管理机制

建立“体检-诊断-治疗-养护”的房屋全生命周期健康管理体系。推行“一楼一档”电子健康档案，涵盖建筑结构、设备设施、使用性能等核心指标。将房屋养老金、维修资金、公共收益等整合管理，设立“基础账户+应急账户”双轨运行机制。建立房屋安全分级预警制度，对危房实行“即查即改”快速处置。完善日常维护与应急维修衔接机制，组建专业化应急维修队伍，确保安全隐患24小时内响应处置。实行房屋健康年度体检制度，根据体检结果动态调整维护计划和资金使用方案。

7、文化传承与社区复兴协同机制

构建“空间更新+文化存续+社区营造”三位一体的协同发展模式。建立更新项目历史文化影响预评估制度，编制历史要素保护清单。推广“微更新+文化植入”方式，通过社区记忆馆、口述史档案、文化墙等形式存续社区文脉。将社区营造纳入更新规划，同步设计公共空间利用方案，培育特色社区文化品牌。建立“设计师+文化导师+社区工作者”协作机制，在空间改造中融入地域文化元素。开展社区文化传承活动，增强居民归属感和认同感，实现物质空间与精神家园同步更新。

8、绩效评估与动态优化机制

建立“目标-监测-评估-优化”的全程绩效管理体系。构建包含居住改善、民生获得、经济可持续、环境友好、治理有效等五大维度的量化评估指标体系。实行“年度评估+中期调整+期末总结”的三级监测制度，建立更新项目红黄绿牌分级预警机制。开发城市更新绩效管理平台，实现数据自动采集、智能分析和可视化呈现。建立评估结果与政策调整、资金拨付、项目审批的联动机制，对评估优良项目给予政策激励，对问题项目限期整改。形成“评估-反馈-优化-再评估”的持续改进循环，确保更新工作始终沿着正确方向推进。

 四 

结语

上海住房民生领域的城市更新正处在从“规模扩张”向“质量提升”、从“单一改造”向“系统更新”转型的关键时期。展望“十五五”，上海住房民生领域城市更新将迈向更加注重品质提升、更加注重民生福祉、更加注重可持续发展的新阶段。未来的上海，将通过持续深入推进住房民生领域城市更新，让更多市民住上好房子、享受好环境、过上好生活，真正实现“城市，让生活更美好”的发展愿景。我们坚信，通过持续完善制度政策体系、创新资金营运模式、提升技术标准水平、优化社区治理机制，上海必将在住房民生领域城市更新中取得新的突破，形成一批可复制、可推广的实践经验，在大力实施民生领域城市更新过程中，使其从根本上实现高质量可持续的发展，从而让城市更新真正成为提升居民生活质量、促进社会公平正义、推动城市高质量发展的重要抓手，为全国超大城市的更新提供更加成熟的“上海方案”，在中国式现代化城市建设特别是民生领域中谱写新的篇章。

（本文作者：上海易居房地产研究院常务副院长）