来源：人大CMF

袁海霞  中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长

汪苑晖  中诚信国际研究院研究员

梁蕴兮  中诚信国际研究院研究员

本文转载自7月11日中诚信研究微信公众号。

本文字数：11877字

阅读时间：29分钟

上半年地方债务领域政策特点

财政政策更加积极，新增专项债额度攀新高，加大对房地产收储、政府拖欠款清理、政府投资基金等重点工作的支持。2025年财政政策更加积极，赤字率首度“破四”，广义赤字规模接近14万亿。其中新增专项债增至4.4万亿元，规模创新高，同时积极落实“负面清单”管理，资金领域向房地产收储、政府拖欠款清理、政府投资基金等领域拓宽。此外，今年政府工作报告提出要“下放专项债项目审核权限”，多地构建“自审自发”工作机制，积极开展专项债“自审自发”工作。

地方化债深入推进，地方债置换靠前发力，更加重视政府拖欠款清偿。中央多次提出要求按照科学分类、精准置换原则，做好地方政府隐性债务置换，顺应中央要求，各地落实落细置换工作，今年2万亿置换额度已发行近九成；多地积极搭建银企对接渠道推进金融化债，四川绵阳、山东日照等地落地首笔双非置换贷款；四川、黑龙江等多地探索应急类资金支持，缓解短期流动性风险；上半年中央会议多次强调要加快清欠进度，《保障中小企业款项支付条例》、《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》两份文件出台进一步强化地方政府的责任，加大拖欠企业账款治理力度。

化债名单制管理动态优化，退平台加速下融资政策边际收紧引导“真转型”。“99号文”开启名单制管理动态优化，是“发展中化债”政策思路的具体体现，3月宁夏已向国务院提出申请退出债务高风险省份；伴随各地城投“退平台”加速，沪深交易所相继修订“3号指引”、“2号指引”，交易商协会扩大要求“政府出函”的发债主体范围，与政府存在往来的、过往认定为产业类的主体也需“政府出函”，限制不合格主体新增融资。

优化政府投资基金、PPP等机制，多地鼓励REITs发行。《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》从基金定位、管理机制、加强统筹、提高运作水平、优化退出机制等方面做出具体要求，促进政府投资基金规范有序发展；网传国家发改委发布《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版）》，强化PPP项目全流程监管，进一步防范隐债风险、激发社会资本积极性；多地积极支持符合条件项目发行REITs，湖南、四川南充等地还通过资金奖励、费用补助激励各类主体发行REITs。

当前政策推进中的问题和关注点

大规模扩容及置换推进下地方政府债券付息压力加大，财政走弱加剧地方流动性压力。2025年地方政府债券付息增速或达12.1%、高于城投债务付息增速4.1个百分点，财政持续承压下或进一步加大未来刚性付息压力，挤压财政支出空间。当前城投有息债务规模超60万亿，大量经营性债务、政府拖欠款及利息压力仍然突出，加上前几轮隐债摸底中不乏少报漏报情况，现阶段财政化债力度及覆盖面与实际需求仍有偏差。

退平台加速下关注“业务拼凑”、“资产转移”等转型新问题，抚育期政策不足将加速风险显性化，易引发区域风险共振。部分城投通过“业务拼凑”美化报表实现融资目的，可持续经营能力存疑；部分城投以“市场化转型”为由剥离优质资产和核心业务，只保留存量债务，实际为“空壳企业”。城投实现“真转型”需要更长“抚育期”，而当前对于“退平台”后的债务承接、融资渠道、逃废债监管等关键问题缺乏明确指导，“退平台”或加速城投风险显性化，存在“爆雷”和逃废债可能性，尤其是在弱区域，平台之间、平台与非平台国有企业之间关联担保现象仍然普遍，易形成区域风险共振链条。

金融化债进展偏慢，关注政银企多方博弈、激励机制不完善下积极性不足问题。金融机构，尤其是中小银行对政信业务依赖较深，近年来在经济下行周期中部分金融机构经营承压，对化债支持力度有限。同时，金融化债可能直接导致息差压缩、资产缩表等问题，激励机制不完善下积极性不足。中小银行内外资本补充渠道受限、抗风险能力不足也进一步制约金融化债进程。

持续关注投资效率问题，是资源配置和政策实施效果的关键。近年来，我国经济修复承压，宏观效率进一步走弱，地方“债务-资产”转化的难度加大。近年来诸如政府投资投向重复、资金“趴在账上”等现象较为突出，2024年中央审计报告披露专项债违规举借、虚报支出、闲置挪用以及虚假化债等现象仍然存在，2024年有约八成专项债项目本息覆盖倍数不足2倍，这些现象均表明当前债务高企与资金闲置并存，公共投资效率仍待提升。此外，投资回报率不足也成为制约社会资本参与投资的制约因素，导致政府投资基金、REITs等创新工具政府投资带动效用难以充分发挥。今年财政政策更加积极，规模固然重要，但公共投资的效率是影响资源配置效率、政策实施效果的关键，同样需要高度重视。

下阶段地方债务领域政策建议

用好用足存量政策，加快专项债发行使用，及时推出增量政策。当前我国面临的国际环境依然复杂严峻，国内周期性结构性矛盾交织，有效需求和微观主体信心不足等问题依然存在，需要财政政策加大力度、前置发力。一方面，要用足用好存量工具，在做好项目储备的前提下加快专项债以及超长期特别国债的发行使用，支持做好“两重”“两新”工作，加大对房地产和拖欠账款等支持力度，并进一步优化财政支出的结构和效率，从投资为主转向投资消费并重，从“投资于物”转向“投资于人”。另一方面，特殊时期下应做好政策储备，并根据形势变化及时推出增量政策。如增发特别国债、成立房地产收储专项基金、增发新型政策性金融工具等，及时扩内需、提信心。

以“促发展”为主线优化融资政策安排，提高政策透明度强化各方协同。一方面，动态细化“名单制管理”，将融资约束政策从以省为单位调整至以地市级为单位，适当松绑重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制，合理满足其投融资和经济发展的需要。在做好风险控制前提下，适当推动更多“统借统还”实践落地。另一方面，可因时因势放宽地方债务率考核要求，如优化“红橙黄绿”债务率分档标准等，保障债务风险明显压降地区或主体合理融资需求。此外，建议在城投转型过渡期内在融资渠道与成本等方面给予适度支持，可进一步优化债券发行审核条件，如在风险可控的前提下适度放宽“政府出函”要求，还可适当放开科创、绿色、乡村振兴等重要领域项目融资限制。还要提高政策透明度，建立有效的政策传导、沟通与反馈机制，避免政策认知和执行偏差。

优化化债政策力度和节奏，完善金融化债激励机制，加大资产盘活力度。在用完当年置换债额度基础上，根据实际需求提前发行使用部分下一年额度，并研究动态调整扩大置换范围的可行性；在平衡好金融机构自身风险防范和地方化债的关系的前提下推进金融化债，建议仍以政策性银行、大型商业银行为主推进化债，中小金融机构可基于自身条件适度参与。可针对参与化债的中小银行适当出台保护性政策，如加强国企化债利率定价指导、细化专项债补充资本政策、适度放宽永续债等资本补充工具的发行条件等。还需建立完善激励机制，在风险可控前提下可考虑对重点参与化债的金融机构适当降低税收、给予资金补贴、实施差异化监管考核要求、设立央行专项再贷款等，提高金融化债积极性。同时，需推动建立梳理资产负债表，在此基础上进一步加大资产盘活力度，并合理运用REITs、ABS等市场化工具加大盘活存量资产的力度。

做好“退平台”政策衔接，防止“一退即死”及“再次平台化”，引导城投有序转型。对于资质较差、造血能力不足企业、空壳企业、僵尸企业，应以关停并转为主，降低“退平台”后逃废债可能性；对于区域重要性较强、资质较好企业，可依托国企改革引导其明确职能定位，优先定位于资源性和支持性的业务，增强市场化竞争能力和自身造血能力，注重存量债务与增量业务的平衡以及政企关系的重塑。“退平台”加速下，建议提前做好政策储备，加强政策衔接，保留政策支持空间，针对债务负担重、财力薄弱的弱资质区域，建议适当延长“退平台”期限，避免运动式“退平台”加速城投风险显性化和集中爆发；并细化“退平台”过渡期监测问责机制，建立健全“退平台”后金融债务接续偿还监督管理机制、逃废债惩戒机制，压实地方政府对“退平台”主体风险跟踪监测责任，防止“退平台”后风险加速暴露、触发区域性、系统性金融风险。

坚定不移地推进结构性改革，重塑激励约束机制，加快推动财税体制改革等标志性改革举措落地，继续深化事权责任改革，逐步上移具有较强外部性领域的地方支出责任，并积极拓展地方税收来源，深入推进省以下财税体制改革。同时，当前正处于新旧动能转换阶段，一方面需因地制宜发展新兴产业，着力推动新动能成势；另一方面，也要引导房地产等传统动能平稳转型，继续落实房地产领域各项税收优惠制度，加快推进运用专项债支持土储和收购存量商品房用作保障性住房，并择机推出地产收储专项基金等增量政策。

今年是“十四五”规划的收官之年，宏观经济面临外部不确定性加大、国内经济回升向好基础不稳等多重挑战，在承上启下的关键时期，促发展、稳信心意义重大，今年仍延续“发展中化债”政策主基调。一方面，财政政策更加积极，赤字率首度破四，新增专项债限额再创新高，并加大地产收储、拖欠款清偿等支持力度；另一方面，地方化债深入推进，大规模置换靠前发力，更加重视政府拖欠账款清偿；同时“99号文”开启重点省份名单制动态管理，“退平台”加速下融资政策进一步收紧引导城投“真转型”。但仍需关注到当前政策推进中面临的问题，例如付息压力和拖欠款清偿压力较大、城投表面转型等。当前百年变局加速演进，做好自己的事，坚持“发展中化债”是应有之义，在用好用足既定财政政策工具、加快政府债券发行使用进度的同时，可提前储备并适时出台增量政策；化债政策也需做好落实，并适时优化调整，支持打开新的投资空间，同时做好退平台过渡期政策衔接，有序推进城投转型。此外，还应坚定不移地推进财税体制改革，理顺央地关系，优化约束激励机制，这是地方发展与化债走深走实的关键。

上半年地方债务领域政策特点

去年三季度以来，政策基调逐步转向“发展中化债”，今年在经济修复持续承压下，“促发展”仍被置于重要位置。财政政策更加积极，赤字率首度破“四”，新增专项债限额也创新高，加大对地产收储、政府拖欠款等重点任务支持，并创新用于政府投资基金。与此同时，一揽子化债措施继续落实、大规模债务置换有序推进，并更加重视政府拖欠款清偿和城投“真转型”引导。此外，政府投资基金、PPP等机制也有进一步优化，有助于减轻地方财政压力、防止新增隐债，更好发挥社会投资作用。

（一）财政政策更加积极，新增专项债额度攀新高，并加大收储、清欠、政府投资基金等支持

面对纷繁复杂的内外形势和经济社会发展任务，2025年财政政策更加积极，赤字率首度“破四”，增加赤字规模至56600亿元，叠加特别国债进一步增至1.8万亿元、新增专项债增至4.4万亿元，广义赤字规模接近14万亿。新增专项债作为地方财政发力的主要抓手，除规模上有所突破外，上半年积极落实“负面清单”管理，拓展资金投向领域。 一是专项债收储政策细化完善，多地开展收储实践。3月《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》下发，在去年11月“242号文”基础上进一步明确专项债申报审核流程、资金和收益的综合平衡相关要求，为各地更好运用专项债券开展土地储备工作提供了政策指导和工作依据。政策支持下，北京、广东等多地发行了用于新增土地储备、收购存量闲置土地的专项债，浙江、四川发行了收购存量商品房用于保障性住房的专项债，积极助力稳地产、稳投资。二是加大对政府拖欠款的清偿力度，2025年《政府工作报告》明确指出新增专项债可重点用于消化地方政府拖欠企业账款，云南、湖南、广西等在预算调整方案中均明确专项债用于清理拖欠账款额度，是落实政策要求的重要体现。三是创新支持政府投资基金，6月北京发行100亿元新增专项债用于政府投资基金，突破了此前“不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源”的限制，有利于减轻财政出资压力。除上述实践外，政策还强调要加大专项债对提振消费、城市更新、乡村振兴、国家级经开区建设等重点领域的支持力度，对专项债拓宽投向和用作金本金领域具有指导意义。此外，今年政府工作报告提出要“下放专项债项目审核权限”，多地构建专项债“自审自发”工作机制。上半年，10个专项债项目“自审自发”试点省份新增专项债发行进度明显快于非试点省份，表明“自审自发”有助于提升专项债发行使用效率。

（二）地方化债深入推进，地方债置换靠前发力，更加重视政府拖欠款清偿

上半年大规模债务置换深入推进，中央多次提出要求按照科学分类、精准置换原则，做好地方政府隐性债务置换。顺应中央要求，多地提出落实落细置换工作，开展专项债置换隐性债务监督。截止上半年末，今年2万亿置换额度已发行近九成。除财政化债外，多地推进金融化债，积极搭建银企对接渠道，引导金融资源支持化债，如四川绵阳、山东日照等地相继落地首笔“双非”置换贷款。同时，探索应急类资金支持也是地方防风险的主要着力点之一，四川、黑龙江等多地探索应急类资金支持，缓解短期流动性风险。此外，近年来中央高度重视政府拖欠账款清偿问题，今年上半年中央会议多次强调要加快清欠进度，切实解决政府拖欠账款问题，新修订《保障中小企业款项支付条例》、《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》相继出台，也进一步强化地方政府的责任，加大拖欠企业账款治理力度。在中央政策引导下，今年年初召开地方两会中，多省明确指出2025年要着力清理拖欠企业账款，云南、湖南等多地明确提出部分专项债用于解决拖欠企业账款。

（三）化债名单制管理动态优化，退平台加速下融资政策边际收紧引导“真转型”

去年三季度以来，政策基调转向“发展中化债”，今年政府工作报告明确提出要“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”。与之对应的，一揽子化债打补丁文件“99号文”对地方政府退出重点省份的标准、程序、进度及后续安排等做了详细说明，开启名单制管理动态优化，退名单后全省新增投融资限制或有所减轻，有望推动地区经济修复和发展，是上述政策思路的具体体现，今年3月，宁夏已向国务院提出申请退出债务高风险省份。值得关注的是，“99号文”将融资平台压降水平作为退重点省份名单的条件之一，与“150号文”等化债政策协同引导城投加速“退平台”。据我们统计，一揽子化债以来已有约470家城投企业声明为“市场化经营主体”、约占发债城投数量的12%，“退平台”数量明显增加。为引导城投真实转型、有序发展，交易所与交易商协会持续加码城投发债监管力度，沪深交易所相继修订“3号指引”、“2号指引，进一步明确和细化其信息披露和发行监管要求，更加关注城投实质转型、城投业务结构及资产结构优化、财务稳健性等方面内容；交易商协会进一步扩大要求“政府出函”的发债主体范围，要求与政府存在往来的、协会过往认定为产业类的主体也需“政府出函”，旨在限制不合格主体新增融资，支持真正产业化转型的城投。

（四）优化政府投资基金、PPP等机制，多地鼓励REITs发行

近年来，我国大力发展政府投资基金、基础设施REITs等创新投资机制，持续优化政企合作（PPP）模式，以期更好地发挥财政资金“四两拨千斤”作用，但仍存在资金使用效率低、新增隐性债务等问题，制约其效果发挥。今年上半年，政府投资基金、PPP机制进一步优化：1月，国办发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，针对政府投资基金存在的重复投资、社会参与度不足、退出机制不通畅等问题，从基金定位、管理机制、加强统筹、提高运作水平、优化退出机制、加强内控建设等方面做出具体要求，促进政府投资基金规范有序发展。5月，网传国家发改委发布《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版）》，从项目准入、方案审核、财政资金支出、绩效考核等方面强化了PPP项目的全流程监管，进一步防范隐债风险、提高基础设施投资运营效率、激发社会资本积极性。地方在探索政府投资与社会资本合作方面也有积极举措，如广东省探索建立公用基础设施租赁机制，即在有条件的地区探索建立由社会资本投资建设、通过长期租赁形式交由政府使用管理的社会民生项目建设运营新模式，有助于缓解地方政府资金压力、激发社会资本投资动力。此外，基础设施领域不动产投资信托基金（REITs） 是盘活存量资产、扩大有效投资的重要市场化工具，今年多地积极支持符合条件项目发行REITs，湖南、四川南充等地还通过资金奖励、费用补助激励各类主体发行REITs。

当前政策推进中的问题和关注点

伴随大规模置换落地，债务化解有序推进，隐性债务规模大幅压降，地方债务结构和成本显著改善。但也要看到，当前发展和化债面临的地方流动性承压、付息压力攀升、金融化债进展偏慢、投资效率不高等老问题仍在继续，同时随着城投退平台加速，又衍生出城投“业务拼凑”、“资产转移”等转型新问题。在政策推进和落实中需对这些问题和制约因素加以关注，这是有的放矢调整政策、提升政策质效的关键。

（一）大规模扩容及置换推进下地方政府债券付息压力加大，财政走弱加剧地方流动性压力

当前地方债务置换政策在压降隐性债务规模、优化债务结构和成本方面的效果显著，但需关注财政走弱与大规模债务置换下付息攀升的失衡。今年1-5月全国广义财政收入同比仍然下降1.3%，其中政府性基金预算收入跌幅较上月加深0.2个百分点至6.9%，全年压力仍然较大。根据我们估算，2025年考虑地方政府债券、城投有息债务后的地方债务付息规模占广义财政收入比重或达28.9%，高于2024年1.9个百分点；从税收占比看，2024年广义债务付息规模占税收收入比重已经高达57%，广西、四川、重庆三省付息规模占税收比重甚至超100%。其中要关注的是，2025年地方政府债券付息增速或达12.1%、高于城投债务付息增速4.1个百分点，财政持续承压下或进一步加大未来刚性付息压力，也会挤占财政支出空间。此外，现阶段财政化债力度及覆盖面与实际需求仍有一定偏差。当前城投有息债务规模超60万亿，大量经营性债务和利息压力仍然较大。加上前几轮隐债摸底中不乏少报漏报情况，地方政府出于考核、问责考虑，上报规模可能远低于实际规模，存在较大偏差。另外，政府拖欠账款仍然是不小的包袱，根据我们测算，城投企业应收类款项中与政府机构相关的规模或为10.7万亿，约占GDP的8%，其中可能包含很多政府拖欠款项。2023年以来财政部安排了一定地方债务限额支持清理拖欠企业账款，今年云南、湖南、广西等地明确专项债偿还拖欠账款，但在当前房地产市场下行、地方收支承压背景下，更多区域、更大规模的拖欠款清偿仍然依赖政策端予以更多支持。

（二）退平台加速下关注“业务拼凑”、“资产转移”等转型新问题，叠加抚育期政策不足将加速风险显性化，易引发区域风险共振

现行政策要求融资平台于2027年6月前实现全部退出，但我们在调研中发现，实际上很多融资平台很难在这一时限内具备市场化经营能力，更多是为突破融资约束的“表面转型”。例如，部分城投通过“业务拼凑”美化报表实现融资目的，看似业务多元但实际缺乏对各项业务的掌控力，可持续经营能力存疑；也有金融机构指出城投转型存在“资产转移”弃车保帅情况，部分城投以“市场化转型”为由借机剥离优质资产和核心业务注入其他优质企业，只保留存量债务，实际已经成为“空壳企业”。从现实情况看，城投实现“真转型”需要更长“抚育期”，弱资质城投尤甚。而由于当前缺乏“退平台”过渡期支持性政策，对于“退平台”后的债务承接、融资渠道、逃废债监管等关键问题缺乏明确指导，城投企业“退平台”或加速风险显性化，存在“爆雷”和逃废债可能性，尤其是在弱区域，平台之间、平台与非平台国有企业之间关联担保现象仍然普遍，易形成区域风险共振链条，导致区域一盘棋，这也是当前金融机构参与化债偏谨慎的考量之一。

（三）金融化债进展偏慢，关注政银企多方博弈、激励机制不完善下积极性不足问题 

当前金融化债进展偏慢，一方面原因在于经济下行周期中部分金融机构经营承压，对化债支持力度有限。金融机构，尤其是中小银行对政信业务依赖较深，近年来在经济下行周期中，部分地方国有企业风险加速暴露，欠本欠息现象频发，今年3月商业银行损失类不良贷款率达0.59%，较去年同期大幅提升0.11%。加之地方化债严控新增下融资需求萎缩，金融机构资产业务增长受限，难以对区域发展和化债形成有力支持。另一方面，金融化债可能直接导致息差压缩、资产缩表等问题，激励机制不完善下积极性不足。金融机构在参与化债过程中可能面临下调利率、拉长期限、本金打折等要求和部分特殊条款限制，在考核激励机制尚未完善、贴息免税等支持政策不足的情况下，参与化债意愿不足。此外，资本补充渠道受限也进一步制约金融化债进程。金融机构尤其是中小银行在自身改革发展、转型、化债等多重任务下资本需求较大，但内源性补充受净息差收窄、分红上缴财政限制，外源性补充受地方财政资金短缺、央企“退金令”等因素制约，专项债补充中小银行资本金机制也不够完善、细化，执行难度大。

（四）持续关注投资效率问题，是资源配置和政策实施效果的关键

近年来，我国经济修复承压，宏观效率进一步走弱，这对长期以来“债务-投资”驱动模式下的经济增长效应形成一定制约，也不可避免地加大了地方“债务-资产”转化的难度。从现实情况来看，近年来诸如政府投资投向重复、资金“趴在账上”等现象较为突出，2024年中央审计报告披露专项债违规举借、虚报支出、闲置挪用以及虚假化债等现象仍然存在；根据我们统计，2024年有约八成专项债项目本息覆盖倍数不足2倍。这些现象均表明当前财政资金在使用及管理过程中仍存在一定疏漏，公共投资效率仍待提升。此外，投资效率走弱下，投资回报不足成为限制社会资本参与投资的主要约束之一，导致政府投资基金、REITs等工具有效性不足，政府投资乘数效应难以充分发挥。今年财政政策更加积极，规模固然重要，但投资的效率是影响资源配置效率、政策实施效果的关键，同样需要高度重视。

下阶段地方债务领域政策建议

今年是十四五的收官之年，在内外形势更趋复杂的当下，需要做好自己的事，全力谋发展、促内需，短期需加大超常规逆周期调节力度，在用好用足存量工具、加快政府债券发行使用进度的同时，提前储备并及时推出增量储备政策；今年亦是是深入推进化债的重要窗口期，需统筹好财政、金融、地方等各类资源，因时因势动态调整化债政策，并做好退平台过渡期政策衔接，有序推进城投转型。中长期看，还要坚定不移地推进结构性改革，优化约束激励机制，进一步理顺深层次问题，避免陷入化债循环。

（一）用好用足更加积极的财政政策，及时推出增量政策

当前我国面临的国际环境依然复杂严峻，不稳定不确定难预料因素较多，同时国内周期性结构性矛盾交织，有效需求和微观主体信心不足等问题依然存在，此背景下，走出经济低谷通过政府部门发力，财政政策加大力度、前置发力具有必要性。一方面，要用足用好既定存量政策，在做好项目储备的前提下加快专项债以及超长期特别国债的发行使用，进一步优化财政支出的结构和效率，发挥财政资金引导和带动效应，并突出发展质量、强化民生导向，支持做好“两重”“两新”等工作，从投资为主转向投资消费并重，从“投资于物”转向“投资于人”，推动促消费、扩投资、稳外贸、惠民生等政策早见效、多见效。另一方面，当前特殊时期，应做好政策储备，并根据形势变化及时推出增量政策。如继续增发特别国债、加大专项债收储力度、成立房地产收储专项基金、设立稳外贸基金以及增发政策性金融工具等，及时扩内需、提信心。

（二）专项债加快发行使用、优化投向、完善管理，助力带动更多有效投资

专项债作为逆周期调控的重要抓手，下半年需加快发行使用。上半年新增专项债发行进度虽较去年同期加快，但仍慢于近三年平均水平。尤其是在化债投融资约束和专项债“自审自发”试点政策下，专项债发行区域分化加剧，青海、宁夏、黑龙江等地发行度明显偏慢，下半年需在做好项目储备前提下积极“赶进度”。同时，上半年专项债资金投向领域有所扩大，后续可在保障必要基础设施建设的同时，加大对房地产领域支持力度，但需做好政策指导，平衡好各方利益，提升房企参与意愿；还可在更多区域推动运用专项债用于清理拖欠账款，助力缓解企业流动性压力、形成经济良性循环。除此之外，还可结合实际情况动态调整“负面清单”进一步拓宽投向范围，积极保障重大战略实施、更好适应经济社会发展需求。用作资本金领域尚有进一步拓宽空间，可研究地方自主选择需拓宽领域的可行性，进一步提高地方的主动性，同时在更大范围发挥专项债“四两拨千斤”作用。提高资金使用效率、推动“债务-资产”有效转化仍需进一步落实落细常态化监管，下阶段应进一步完善穿透式监测、强化全流程监管，加强项目资产端管理。

（三）以“促发展”为主线优化融资政策安排，提高政策透明度强化各方协同

一方面，动态细化“名单制管理”，可将融资约束政策从以省为单位调整至以地市级为单位，适当松绑重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制，合理满足其投融资和经济发展的需要。同时，在做好风险控制前提下，可适当推动更多“统借统还”实践落地，为弱主体风险缓释提供更多路径，但需做好区域资源协调，以及风险的监测、控制和隔离，避免全省风险“一盘棋”。另一方面，可结合我国经济发展阶段、债务水平变化等，因时因势放宽地方债务率考核要求，如优化“红橙黄绿”债务率分档标准等，保障债务风险明显压降地区或主体合理融资需求。此外，通过收紧融资政策引导企业实质性转型固然具有必要性，但城投融资是化债和发展的重要抓手，政策对融资的限制需适度，避免矫枉过正加剧转型企业融资困境，建议在城投转型过渡期内在融资渠道与成本等方面给予适度支持，可进一步优化债券发行审核条件，如在风险可控的前提下适度放宽“政府出函”要求，还可适当放开科创、绿色、乡村振兴等重要领域项目融资限制。此外，政策落地靠执行，还要提高政策透明度，及时、准确地公开相关政策信息，并建立有效的政策传导、沟通与反馈机制，提高市场各方对政策认知的一致性，这是避免政策认知和执行偏差、提高政策效能的前提。

（四）优化化债政策力度和节奏，完善金融化债激励机制，加大资产盘活力度

建议加快推进三年债务置换，靠前化债而非平均用力，在用完当年额度基础上，根据需求提前发行使用部分下一年额度，并研究动态调整扩大置换范围的可行性。除财政化债外，还需在平衡好金融机构自身风险防范和地方化债的关系的前提下，加大力度推进金融化债，建议仍以政策性银行、大型商业银行为主推进化债，中小金融机构可基于自身实力适度参与。考虑到中小银行话语权相对较低，且改革化险压力较大，建议针对参与化债的中小银行适当出台保护性政策，如加强对国企化债利率定价指导，细化专项债补充资本政策条款，适度放宽永续债、可转债、二级资本债等资本补充工具的发行条件等。除此之外，还需建立完善激励机制，如在风险可控前提下，可考虑对重点参与化债的金融机构适当降低税收、给予资金补贴、实施差异化监管考核要求、设立央行专项再贷款等，提高金融化债积极性。同时，需推动建立完善政府资产负债表，并在此基础上可进一步加大资产盘活力度，各地可分类施策、因地制宜，综合采取租赁、出售、引入社会资本合作等方式，肥瘦搭配、打包盘活，实现存量资产整体增值，并合理运用REITs、ABS等市场化工具加大盘活存量资产的力度。

（五）做好“退平台”政策衔接，防止“一退即死”及“再次平台化”，引导城投有序转型

今明两年地方化债和城投转型步入深水区，需做好政策指导，分类推进市场化转型，对于资质较差、造血能力不足企业、空壳企业、僵尸企业，应以关停并转为主，降低“退平台”后逃废债可能性；对于区域重要性较强、资质较好企业，可优先定位于资源性和支持性业务，并依托国企改革深化重组整合、完善管理体系、增强市场化竞争能力，注重存量债务与增量业务的平衡以及政企关系的重塑。“退平台”加速下，建议提前做好政策储备，加强政策衔接，保留政策支持空间，防止出现“一退即死”以及“再次平台化”问题：一方面可研究实施差异化政策，针对债务负担重、财力薄弱的弱资质区域，建议适当延长“退平台”期限，避免运动式“退平台”加速城投风险显性化和集中爆发；另一方面，需细化“退平台”过渡期监测问责机制，并建立健全“退平台”后金融债务接续偿还监督管理机制、逃废债惩戒机制，压实地方政府对“退平台”主体风险跟踪监测责任，防止“退平台”后风险加速暴露、触发区域性、系统性金融风险。

此外，从中长期看，无论是化债，还是发展，其效果和可持续性均依赖于深层次问题的解决，这就需坚定不移地推进结构性改革。重点之一在于激励约束机制的重塑，在有纪律约束的底线下激发地方活力，带动行为模式改变。还需加快推动财税体制改革等标志性改革举措落地，继续深化事权责任改革，逐步上移具有较强外部性领域的地方支出责任，并积极拓展地方税收来源，深入推进省以下财税体制改革。同时，当前正处于新旧动能转换阶段，一方面需因地制宜发展新兴产业，着力推动新动能成势；另一方面，也要引导房地产等传统动能平稳转型，继续落实房地产领域各项税收优惠制度，加快推进运用专项债支持土储和收购存量商品房用作保障性住房，并择机推出地产收储专项基金等增量政策。

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