来源：人大CMF

贾俊雪  中国人民大学财政金融学院副院长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

刘文彬  湖南大学经济与贸易学院助理教授

本文字数：3737字

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一、引言与文献综述

改革开放以来，中国经济发展成绩斐然。有学者认为，经济分权与垂直的政治治理体制相结合的中国式分权治理模式激发了地方政府为增长而竞争的强大动力。然而，激烈的政府间竞争也引发了较为严重的财政风险问题。党的十九大报告提出，统筹发展和安全是我们党治国理政的重大原则。党的二十大进一步强调在全面建设社会主义现代化国家的新征程中必须牢牢把握统筹发展和安全这一重大原则。因而防范化解重大风险是当前经济工作的重要议题。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政安全是一切安全的基础性及支撑性力量，故统筹发展和安全的基础和关键在于统筹发展与财政安全。因此，在这一背景下，阐明地方经济增长竞争引发的财政风险及其作用机制，对于新时代实现统筹发展和安全具有重要意义。

政府债务风险是刻画财政风险的核心指标。1994年《预算法》规定我国地方政府不能发行债券，因此地方政府纷纷成立融资平台公司为公共投资项目举债融资。特别地，在2008年世界金融危机之后，地方融资平台债务迅速膨胀。地方融资平台债务主要构成地方政府的隐性负债和或有负债，债务规模的无序膨胀严重威胁地方财政安全，再加上中央政府对地方财政危机存在救助责任，地方融资平台债务膨胀还会扩大中央财政风险。可见，地方融资平台债务成为我国地方财政乃至整个财政体系的重要风险来源。图1显示，2006—2018年我国地级市负债率与地级市有息债务余额总量增长迅速。其中，地级市负债率在2009年出现陡增，2017年样本地级市负债率均值达到将近19%，到2018年这一数值略有下降。然而，地级市有息债务余额总量在2006-2018年持续快速增长，到2018年地级市有息债务余额总量超过了18万亿元。这表明，急需防范地级市融资平台债务规模膨胀可能造成的财政风险。

注：地级市负债率利用地级市（全市）融资平台有息债务余额总量/地级市GDP度量

地方融资平台债务规模膨胀与地方政府为增长而竞争紧密相关。现有学者主要从两个角度探究了地方经济增长竞争对地方政府债务风险（主要体现为融资平台债务风险）的影响效应。其中一支文献强调官员政治晋升激励的作用。学者通常以政绩考核指标或官员的个人特征刻画政治晋升激励，继而探究其对地方融资平台债务规模的影响。另一支文献则强调地方政府竞争的作用，大都采用空间计量分析方法，探究地方政府举债的空间策略互动行为。此外，洪源等研究发现，地方税收竞争和公共投资竞争均对地方债务增速产生了显著的正向影响和空间外溢效应。

聚焦于地方经济增长竞争引发的债务风险问题，本文则立足于地方经济增长目标管理实践，剖析地方经济增长目标对地方融资平台债务的影响及其内在逻辑机理，提出理论假说并进行实证检验。研究表明，地方经济增长目标的提高将通过激励地方政府扩大基建投资以及提高土地出让收入的直接和间接渠道共同推升地方政府债务风险。且在财政自给能力更低、市场化程度更低以及可开发土地面积更大的地区，地方经济增长目标对地方政府债务风险的边际影响更大。此外，地方融资平台更倾向于利用管理过程更不透明的非标准债务为政府投资项目融资。

本文的边际贡献在于：第一，本文立足于我国宏观经济治理中的经济增长目标管理，以地方政府制定的经济增长目标刻画其增长竞争激励，相较于其他指标更为直观贴切；第二，本文将土地财政与土地金融纳入一个统一的分析框架内，较为完整地揭示了土地资源在我国地方经济增长竞争中发挥的重要作用；第三，本文使用的地方融资平台债务数据来自徐军伟等构造的融资平台新名单数据库，较好地克服了现有文献在地方融资平台债务数据使用上存在的数据较粗糙、准确性及代表性不足等问题。

二、分析框架与理论假说

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，这得益于“以经济建设为中心”的国家发展战略的制定。为了更好地贯彻落实这一战略，我国自中央至地方各级政府在宏观经济治理中始终坚持经济增长目标管理。具体到地级市而言，市长通常在每年年初召开的市人民代表大会上作政府工作报告，回顾总结地级市过去一年的经济社会发展情况，公布当年包括经济增长目标在内的各类工作目标，以及为实现这些目标而采取的各项政策。可见，经济增长目标管理构成我国地方经济增长竞争的重要治理手段，地方政府制定的经济增长目标能够很好地刻画其增长竞争激励。一方面，地方经济增长目标的制定既能反映地方官员的政治晋升激励，又能体现同级政府间的横向竞争效应。另一方面，作为地区经济发展的“指挥棒”，地方经济增长目标显著地引导地区实际经济增长。

以政府投资拉动经济增长是改革开放以来中国经济增长的典型特征，其中基础设施建设是政府投资的主要投向。这既是由经济发展阶段决定的，也是因为增加政府投资能够直接做大GDP，且基建设施的完善还有利于发挥引资效应。此外，基础设施建设还有利于推高房价，为地方政府利用土地融资创造有利条件。因此，地方政府在实现经济增长目标的管理实践中，也倾向于通过增加政府投资尤其是基建投资拉动经济增长。从世界范围来看，政府通过借债为公共投资项目融资是较为普遍的做法。然而，在2014年新《预算法》出台之前，中国的地方政府既无法通过发行政府债券为公共投资项目融资、亦不能通过担保为政府投资筹资。

土地是中国地方政府掌握的重要资源。我国地方政府在1998年以来凭借有偿出让土地获得了大量的土地出让金，土地出让收入成为地方政府投资的一大资金来源。但土地总量有限，且地方政府往往还受到建设用地指标的限制，故仅凭土地出让收入难以满足地方政府无限的资金需求。且土地出让由需求和供给两方面因素决定，存在较强的不稳定性。因此，随着我国金融发展水平的提高，地方政府通过设立融资平台公司，以土地抵押获得贷款或以未来土地出让收入为担保发行城投债的“土地金融”模式逐渐兴起，地方融资平台债务成为我国地方政府投资的又一重要资金来源。

显然，由于土地总量有限，且地方政府受到用地指标的限制，故土地出让与利用土地抵押担保融资之间存在一定的替代关系。然而，地方政府的土地出让收入又能够为地方融资平台举债融资提供担保，且土地出让收入还是地方融资平台还本付息的重要资金来源，故土地出让收入的增加对地方融资平台债务规模的扩大还存在担保效应。综上，政府投资除了会对地方融资平台债务产生直接的扩张效应之外，还会通过土地出让收入这一渠道对地方融资平台债务产生间接扩张影响。图2展示了上述理论分析的逻辑框架。

结合我国现实情况来看，地方政府是城市土地的垄断供给者，在决定土地配置方式上具有一定的自主性。同时，地方政府拥有无限的资金需求。因此，土地出让收入对地方融资平台债务的担保效应通常大于其替代效应。综上，提出如下核心理论假设。

图2、地方经济增长目标影响地方融资平台债务的逻辑分析框架

地方经济增长目标对地方政府债务风险具有正向影响。原因在于，地方经济增长目标越高，地方政府利用投资拉动经济增长的激励越强。一方面，这将直接刺激地方政府借助融资平台增加举债融资规模；另一方面，地方政府的投资激励还会促使地方政府提高土地出让收入以增加筹资来源，而这将进一步有利于地方融资平台扩大举债融资规模。

三、实证策略与实证分析结果

（一）实证策略（略）

（二）实证分析结果

结果显示，地方经济增长目标的系数在所有回归中均显著为正，这表明地级市经济增长目标对地级市负债率具有显著的正向影响。具体而言，地级市经济增长目标每提高1个百分点，将导致地级市负债率上升约0.7个百分点。工具变量结果、稳健性检验均支持这一结论。本文还进行了多个维度的异质性分析和机制分析。

四、结论与政策启示

（一）结论

本文立足于地方经济增长目标管理实践，剖析地方经济增长目标对地方融资平台债务的影响及其内在逻辑机理，提出理论假说并进行实证检验。研究表明，地方经济增长目标的提高将通过激励地方政府扩大基建投资以及提高土地出让收入的直接和间接渠道共同推升地方政府债务风险。且在财政自给能力更低、市场化程度更低以及可开发土地面积更大的地区，地方经济增长目标对地方政府债务风险的边际影响更大。此外，地方融资平台更倾向于利用管理过程更不透明的非标准债务为政府投资项目融资。

（二）政策启示

第一，进一步优化调整地方官员治理体系。现阶段中央已逐步降低GDP在官员政绩考核体系中的权重，但毋庸置疑的是，GDP是地方官员政绩考核体系中最易量化考核、显示性最强且短期内易于实现的指标，部分高质量发展指标存在量化困难且短期内难以实现的问题，因而进一步优化官员政绩考核以调动地方官员追求高质量发展的积极性是未来实现统筹发展与安全的关键所在。

第二，调整经济增长目标管理模式。一方面，在对预期增长目标的设计中，应更突出高质量发展指标的重要性。另一方面，可以尝试适当降低经济增长目标或采用更加灵活的经济目标约束方式，比如将经济增长目标设定为一个区间，这样有利于地方政府根据自身的实际情况调整收支行为，以兼顾更多政策目标。

第三，提升市场化水平，营造支持民营企业和外资企业发展的制度环境，降低政府在经济增长中的主导作用，减少政府干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

第四，提高地方财政透明度，加强对地方融资平台非标准债务融资行为的监管，同时健全和完善地方政府债券管理体制，充分发挥政府债券在经济社会发展中的作用。

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