■ 新治安管理处罚法系列解读④

新修订的治安管理处罚法对高空抛物、无人机“黑飞”、烈犬伤人等备受民众关注且让很多人不胜其扰的问题，进行了规制

《法治周末》记者 孟伟

新修订的治安管理处罚法将高空抛物、以抢夺方向盘等方式干扰公共交通工具正常行驶、违规飞行“无人机”等增列为妨害公共安全行为，在妨害社会管理的行为和处罚章节中，针对违规养犬新增了“未对动物采取安全措施，致使动物伤害他人的”相关处罚。

这些修订并非凭空而来，而是深深植根于当下的社会现实与法律需求。高空抛物伤人、烈犬伤人、无人机“黑飞”等问题备受民众关注且让很多人不胜其扰。

全国人大常委会法工委刑法室负责人在解读新修订的治安管理处罚法时表示，适应治安管理新形势、新要求，应对治安管理新情况、新问题，有必要修改完善治安管理处罚法，补充一些治安管理领域的违法行为，将治安管理工作中一些好的理念、机制和做法通过法律形式予以确认和固定，与时俱进完善相关制度。

治安管理处罚法、刑法形成“梯度衔接”

近年来，高空抛物被称为“悬在城市上空的痛”，全国每年发生多起高空抛物致人伤亡事件。

今年4月4日，广东省广州市天河区某小区内，一名保洁员在楼下打扫卫生时，突然被从天而降的玻璃瓶砸中头部，当场血流不止；2024年9月10日，江西省赣州市一小区屋主打扫卫生时为图省事，在明知阳台下方是楼栋入户大堂和人行道的情况下，将内含部分饮料的奶茶杯从近50米高的18楼阳台抛下，造成一名过路行人脑震荡和颈部挫伤……

《法治日报》律师专家库成员、北京圣运律师事务所创始合伙人王有银告诉《法治周末》记者：“在刑法修正案（十一）增设‘高空抛物罪’之前，这类行为大多只能通过民事赔偿追责。”

2021年3月1日，刑法修正案（十一）施行，高空抛物正式入刑。修正案（十一）第二百九十一条之二规定：从建筑物或者其他高空抛掷物品，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

首都经济贸易大学法学院副教授刘传稿在接受《法治周末》记者采访时表示：“此前，高空抛物行为若未造成严重后果，往往因缺乏明确治安处罚依据而难以被追责。此次修订将‘高空抛物’纳入治安管理处罚范围，规定‘情节较轻但存在危险’的行为可处警告或罚款，与刑法中的‘高空抛物罪’形成梯度衔接。”

新修订的治安管理处罚法规定：从建筑物或者其他高空抛掷物品，有危害他人人身安全、公私财产安全或者公共安全危险的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。

多起公交车司机遭殴打事件也曾引发社会震动。比如，2018年“重庆万州公交坠江事件”中，乘客与司机互殴导致车辆失控坠江，造成15人死亡。

王有银表示，殴打司机的行为此前多通过“以危险方法危害公共安全罪”或“妨害安全驾驶罪”追责，但门槛较高。

新修订的治安管理处罚法第四十条明确，盗窃、损坏、擅自移动使用中的其他公共交通工具设施、设备，或者以抢控驾驶操纵装置、拉扯、殴打驾驶人员等方式，干扰公共交通工具正常行驶的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留。

中国政法大学法学院教授成协中表示，此次将抢夺方向盘行为纳入治安管理处罚的范畴，与刑法中的相关罪名构成一种梯度的衔接。

“对于殴打、拉拽司机等干扰行为，但未导致车辆失控等现实危险的行为，可以仅处治安行政处罚；但如果此类行为危害到了公共安全，产生了较为严重的公共安全风险，或者造成了相应事故，则可以追究行为人的刑事法律责任。在法律责任的幅度上，一般而言，行政处罚的责任较轻，如罚款（如200元至500元）、拘留（5日至10日）等；而刑事法律责任，则涉及到对个人人身自由的限制，如拘役、有期徒刑等。”成协中说。

刘传稿表示，治安管理处罚法在民间也被很多人称为“小刑法”，因为治安管理处罚法与刑法里面规定了很多性质相同但严重程度不同的行为，例如，治安管理处罚法原有的故意伤害、盗窃、寻衅滋事等行为，包括这次修改增加的高空抛物行为等行为，这类行为在刑法里面也有规定。对于两部法律都规定的行为在适用时可以形成某种程度的梯度衔接。

王有银也提出了相似的观点：这种衔接解决了此前“中间地带空白”的问题——对于社会危害性介于“轻微违规”和“刑事犯罪”之间的行为，不再因“够不上刑责”而放任，而是通过治安处罚及时惩戒，实现“过罚相当”。

“治安管理处罚法的修订填补了在解决高空抛物等问题时‘未达刑事立案标准但需惩戒’的规制空白，形成‘民事追责—治安处罚—刑事处罚’的完整链条。”王有银说。

规制无人机“黑飞”体现“预防性法治”理念

近年来，无人机“黑飞”引发的种种安全问题备受关注。“黑飞”是指无人机未经登记注册、未获相关许可或违反禁飞规定等，在禁飞区或未经授权的空域进行飞行的行为。

无人机“黑飞”干扰机场、军事禁区的事件逐年增多：公开资料显示，今年2月，乌鲁木齐天山机场发生无人机违规飞行事件，导致多架次航班延误。2024年9月，据天津滨海机场公开发布，因无人机闯入，29架次航班延误、8架次取消、32架次备降，3000多名旅客行程受阻。2019年2月，西安咸阳机场遭遇无人机扰航，约40架次航班被迫避让。

近年来，中国无人机市场爆发式增长。根据中国民用航空局近日发布的《2024年民航行业发展统计公报》，截至2024年年底，全国登记注册的无人机已超217.7万架，比上年底增长98.5％，个人用户突破150万。

5月21日，北京市房山区警方处理了两起未经空管部门审批擅自放飞无人机的行为，均依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条第二款规定，对行为人作出没收实施违规飞行的无人驾驶航空器并处罚款的行政处罚。

中国军网发布的《无人机“黑飞”，怎么罚？》报道中表明：依据《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等有关法律法规，依法处置了多起“低慢小”航空器“黑飞”问题。对于河北省廊坊市的一起无人机“黑飞”案件，在公安机关给予罚款、没收无人机等行政处罚的基础上，检察机关对涉事地方单位和个人提起民事公益诉讼。

新修订的治安管理处罚法首次将无人机“黑飞”行为明确列为妨害公共安全的行为并予以处罚。第四十六条规定：违反有关法律法规关于飞行空域管理规定，飞行民用无人驾驶航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。飞行、升放前款规定的物体非法穿越国（边）境的，处十日以上十五日以下拘留。

成协中向《法治周末》记者表示，此次治安管理处罚法中新增的妨害公共安全行为均具有“潜在重大危害性”，立法通过提前干预，体现“预防性法治”理念，旨在从源头遏制公共安全风险。

王有银提出，治安管理处罚法新增的违法行为在法律体系中并非孤立存在，而是与其他法律形成“功能互补、环节衔接”的协同机制。

“针对无人机干扰航空器飞行，民用航空法规定‘禁止在机场净空区从事危害飞行安全的活动’，治安管理处罚法则对具体违规行为给予处罚，简言之，其他法律多规定‘禁止性义务’，治安管理处罚法则提供‘违反义务的后果’，通过‘义务设定——责任追究’的链条，确保法律威慑落到实处。同时，若无人机造成航班延误等严重后果，可能触发刑法中的‘危害航空安全罪’，形成‘行政法——刑法’的递进规制。”王有银说。

对涉养犬纠纷需把握适用新法的具体条件

近年来，烈犬伤人事件频发，引发社会广泛关注。

2023年10月16日，四川省崇州市恒大西辰绿洲小区发生一起女童被黑色罗威纳犬扑倒撕咬的严重事件。当时，女童唐某与母亲邓某在小区楼下行走时，遭遇黑色犬只攻击，女童右肾挫裂伤、右侧肋骨骨折，母亲邓某体表擦伤。

此类事件并非个例，陕西4岁男童惨遭恶犬撕咬致毁容、江西一母亲为保护女儿被大型犬咬至见骨、河南3岁男童被犬咬伤不幸离世等悲剧不断刺痛公众神经。

《2025年中国宠物行业白皮书(消费报告)》显示，2024年，中国城镇宠物（犬猫）数量已经超过1.2亿只，市场规模超过3000亿元。《2024-2025年中国宠物行业运行状况及消费市场监测报告》显示，到2028年，中国宠物经济产业市场规模有望达到1.15万亿元。

养犬管理方面，以往多依靠民法典追究相关人员民事侵权责任，违法成本较低，对违规养犬者约束不足。刘传稿曾表示，民法典规定，禁止饲养的烈性犬等危险动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。但实践中，在国家层面并未规定禁止饲养犬类的种类等具体事项，仅由相关城市的地方性文件对烈性犬进行限制规定，不同地方对烈性犬、大型犬种类认定不统一，对重点管理区的划分标准和范围不统一，导致有的犬类在某些地方属于禁养类烈性犬，而在另外一些地方则不属于禁养犬类。

对此，新修订的治安管理处罚法增加了两种具体的违反治安管理行为：一是违规出售、饲养烈性犬等危险动物的；二是未对动物采取安全措施，致使动物伤害他人的。这两种行为将由公安机关依法查处、处罚。

全国人大常委会法工委刑法室负责人在解读新修订的治安管理处罚法时表示：烈性犬等危险动物的范围，出售、饲养行为是否违法，要依据有关法律、法规、规章的明确规定进行认定。处罚时根据案件情况和过罚相当原则，对违规饲养烈性犬等危险动物的，给予警告，警告后不改正的，或者致使违规饲养的动物伤害他人的，依法给予罚款或者拘留；对虽不是烈性犬等危险动物，但饲养中未采取安全措施，如遛狗不拴绳，致使动物伤害他人的，依法给予罚款或者拘留处罚。对涉养犬纠纷，公安机关要注重依法处理，对情节较轻的，可以依法调解处理，妥善化解矛盾纠纷。

多个城市曾发布地方性文件对烈性犬进行限制规定，在适用情形和处罚标准上，这些限制规定与治安管理处罚法之间应如何适用？

成协中指出，治安管理处罚法主要聚焦公共安全与秩序管理，处罚因养犬人主观过失（如不拴绳、不戴嘴套）导致他人伤害的行为。地方的养犬管理条例，主要细化日常管理（如禁养犬种、遛狗区域、拴绳长度等），部分条例已包含对伤人行为的处罚。此时地方养犬规定的法律责任和治安管理处罚的法律责任就会出现不一致的情形，实践中可能出现处罚标准不一的情形。

“在具体适用过程中，需要把握适用治安管理处罚法的具体条件，准确认定‘干扰他人正常生活’‘出售、饲养烈性犬等危险动物’‘未对动物采取安全措施，致使动物伤害他人的’等情形，准确判定相关行为的社会危害性；只有具有社会危害性、需要启动治安管理处罚程序、并符合具体构成要件的，才能适用治安管理处罚法的相关规定予以处罚；如果仅违反了养犬管理的相关规定，不具有明显的社会危害性，此时应当慎用治安管理处罚法。”成协中说。

责编：肖莎