（转自：金杜研究院）

生态环境损害赔偿制度在我国推行已近十年时间，案件办理总数呈逐年上升趋势。[1]2025年3月发布的《最高人民法院工作报告》显示，2024年，全国各级法院判令责任主体承担生态环境损害赔偿资金共计96亿元，同比增长87.5%。[2]

近年来，生态环境损害赔偿制度建设与司法实践均快速发展。自2015年起，生态环境损害赔偿制度在我国7个省市开展改革试点，2018年进一步在全国范围内试行。2020年，《民法典》为生态环境损害赔偿责任的范围等提供了实体法依据。2022年，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14家单位共同印发了《生态环境损害赔偿管理规定》，对生态环境损害赔偿案件相关重点工作环节及相关配套机制做出了细化规定。2025年，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等12家单位又出台了《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，进一步为统一案件判定办理标准，优化案件办理工作程序提供了依据。在司法领域，最高人民法院发布了适用于生态环境损害赔偿的多个司法解释及典型案例；同时，江苏、山东、上海、重庆、山西、陕西等省市专门出台了关于审理生态环境损害赔偿案件的司法规则，也有不少省市发布了当地的生态环境损害赔偿典型案例。

随着司法实践的发展及大量司法判例的涌现，生态环境损害赔偿诉讼中存在的一些争议问题（特别是涉及法律与技术交叉的生态环境损害鉴定评估相关问题）也浮出水面。本文将结合我们近期办理相关案件的经验，对一些典型问题进行分析。

Q1

生态环境损害赔偿是否必须要以实质性的生态环境损害为前提？构成污染环境罪是否必然等同于造成生态环境损害？

“生态环境损害”有其法定的定义，是指因“污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。根据前述定义，我们理解，是否存在生态环境损害，取决于是否造成了环境、生物要素的“不利改变”或者生态系统功能的“退化”，即是否造成了实质性的生态环境损害结果。

有的案件中，虽存在非法排放、倾倒或处置污染物的行为，但我们理解并不一定可以直接推导出相关行为造成了生态环境损害结果。是否造成了损害结果，通常还需结合污染物的迁移路径，大气、地表水、地下水、土壤等环境要素未接触污染物之前基线水平，以及接触污染物之后的检测结果等，才能判断这些环境要素是否发生了“不利改变”、才能得出是否存在生态环境损害的结论。

鉴于《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第八条第一款规定“已为发生法律效力的刑事裁判所确认的事实，当事人在生态环境损害赔偿诉讼案件中无须举证证明，但有相反证据足以推翻的除外”，实践中，很多污染环境犯罪案件附带民事公益诉讼或相关的生态环境损害赔偿案件中，法官会直接根据生效的刑事裁判文书认定构成污染环境罪的行为人同时造成生态环境损害、需承担生态环境损害赔偿责任。这无疑减轻了法官在事实查明方面的负担、提升了司法审判效率。但是，能否在民事案件中直接根据污染环境罪刑事判决结果认定当事人造成了生态环境损害，我们认为值得商榷。

第一，刑事案件中，污染环境罪的入罪标准往往并不是“造成生态环境损害”。就此问题，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（2023）出台后，最高人民法院研究室副主任周加海、最高人民法院研究室刑事处处长喻海松等撰写了《<关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释>的理解与适用》[3]一文，提及与2016年《解释》相比，2023年《解释》在污染环境罪的入罪标准中，删去了“造成生态环境严重损害的”这一情形。原因是：“生态环境损害程度的认定情况，往往与公私财产损失存在交叉关系，也与违法所得存在一定关联，故另行依据生态环境损害程度入罪必要性不大。而且，生态环境损害程度的认定程序复杂、周期长、费用高，是办理环境污染案件公认的难题。正因如此，实践中迄今尚无依据生态环境损害程度入罪的污染环境刑事案件。该项规定的象征意义大于实际意义，基于此，根据司法实务部门的建议，《解释》删去‘造成生态环境严重损害’的入罪要件。”

根据我们办理案件的经验，刑事案件中，法院较多是根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定[4]，根据当事人的行为性质以及污染物数量及排放、倾倒、处置情况等容易查明或量化的事实作为入罪依据。据我们了解，在涉及危险废物非法填埋处置的案件中，绝大多数是以非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的情形作为污染环境罪的入罪依据。在涉及废水排放案件中，较多是以排放含重金属的污染物超过国家或者地方污染物排放标准三倍或者十倍以上；通过暗管、渗井、渗坑等逃避监管的方式排放、倾倒含重金属等有毒物质的废水；干扰自动监测设施排放COD、氨氮等污染物的情形作为污染环境罪的入罪依据。在涉及废气排放的案件中，则较多是特定单位因篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放二氧化硫、氮氧化物等污染物而构成污染环境罪。我们理解，前述情况下，认定当事人的行为构成了刑法第三百三十八条规定的“严重污染环境”的情形，主要是综合根据当事人的主观恶性、行为的违法性、行为的严重程度等作出的认定，但并没有对当事人的犯罪行为是否造成了“生态环境损害”的损害后果作出评价。故根据生效的刑事裁判文书，难以直接推定出刑事违法行为造成了生态环境损害后果的结论。

第二，生态环境损害的确认是高度专业性的问题，需要依据专业的鉴定评估报告、鉴定意见、专家意见等予以认定，而刑事案件办理阶段，可能并不会开展生态环境损害调查评估，由专业机构对生态环境损害确认等专门性问题给出明确意见。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2023)第十六条[5]，我们理解，刑事案件中如需查明是否存在生态环境损害这一专门性问题，需要根据司法鉴定意见或者生态环境损害鉴定评估机构出具的报告来认定。而如果刑事案件中没有鉴定意见或评估报告对是否存在生态环境损害这一专门性问题作出判定并经法院审查认定，那么就不能根据刑事裁判文书本身认定存在生态环境损害。

生态环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿制度的关键环节和重要基础。2017年印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》要求赔偿权利人“根据生态环境损害鉴定评估报告”，就损害事实与程度等具体问题与赔偿义务人进行磋商，或在磋商不成的情况下起诉。《生态环境损害管理规定》第二十条则区分案件具体情形对生态环境损害鉴定评估方式进行了适当放宽，即：（1）通常情况下，赔偿权利人及其指定的部门或机构应委托符合条件的环境损害司法鉴定机构或者生态环境部等相关国务院主管部门推荐的机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告；（2）而对于损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，则可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见；也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料，综合作出认定。总之，我们理解，即使是对于案件事实简单、责任认定无争议的情形，也至少需要针对案涉的大气、水、土壤等环境要素进行采样监测（而非仅仅对排放、倾倒或处置的污染物本身进行采样监测），并出具监测报告等技术报告，或由专家针对案件具体的生态环境损害相关事实进行评估，作为认定存在生态环境损害的支撑。如果没有任何技术报告或专家意见作为支撑，则不能通过概括地推断得出存在生态环境损害的结论。

例如，在我们协助客户办理的一起工业废渣填埋相关刑事案件后续的生态环境损害赔偿诉讼中，某单位产生的工业废渣被层层转手后倾倒在某垃圾填埋场，故该单位被认定与“非法倾倒危险废物三吨以上”的行为人构成共同犯罪并被判处刑事责任。但是，刑事判决书仅是认定了固废倾倒的量、没有认定倾倒导致的实质性的生态环境损害后果，也没有认定“涉案场地生态环境受到污染损害”。生态环境损害赔偿诉讼中，一审法院直接根据生效的刑事判决书认定该垃圾场存在生态环境损害，我们认为依据不充分，存在事实认定错误。

第三，生态环境损害赔偿相关程序性规定已经明确，对于环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微且不需要赔偿的情况，可以不启动索赔程序，这也侧面印证了生态环境损害赔偿程序的启动需要以存在较为明显的实质性生态环境损害为前提。《生态环境损害赔偿管理规定》第十八条规定：“经核查，存在以下情形之一的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以不启动索赔程序：……（三）环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的”。《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》对于“显著轻微”进一步做出了界定，即“指的是损害数额极小或者生态环境损害行为并未造成明显影响”。对于“未造成明显影响”的具体情形，该意见也进行了列举，例如判定固体废物案件是否造成明显影响，不仅要考虑固体废物堆放的面积、时长、数量等，还需要结合堆放区域、是否造成渗漏、扩散等方面进行综合评判。据此，即使刑事案件中非法堆存或倾倒的固体废物数量达到了污染环境罪入罪标准、甚至达到“情节严重”的标准，如果堆放区域和堆放条件不存在污染物渗漏、扩散的客观条件，实际也无证据证明污染物进入了外环境，我们认为也并非必须要启动生态环境损害赔偿程序。

综上，我们认为生态环境损害赔偿应以存在实质性的生态环境损害为前提。在刑事判决书未对是否造成实质性生态环境损害结果进行评价的情况下，不宜在民事案件中直接根据污染环境罪刑事判决认定当事人造成了生态环境损害。

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Q2

生态环境损害鉴定评估中如何判定存在生态环境损害？是否必须先明确基线？

根据《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第 1 部分：总纲》，“基线”是指污染环境或破坏生态未发生时评估区生态环境及其服务功能的状态。基线的确定方法包括通过历史数据、对照数据法、标准基线、专项研究等方法确定基线，并且生态环境损害的确定需要“对比评估区生态环境及其服务功能现状与基线”，需满足评估区域现状与基线相比发生不利改变，才能判定存在生态环境损害。

实践中，最高人民法院、生态环境部发布的典型案例中，涉及大气、水等有流动性、自净能力的环境要素相关案例中往往未进行基线确认，而是在污染行为及因果关系明确的前提下，推定过量污染物进入大气或水体必然造成生态环境损害，从而认定需采取替代性修复措施，或采用虚拟治理成本法计算损害数额。

例如，最高人民法院发布5起人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例之四中，浙江某建材公司通过在大气污染物在线监控设施监测取样管上套装管子并喷吹石灰中和后的气体等方式干扰自动监测数据，超标排放氮氧化物、二氧化硫等大气污染物。违法排放的大气污染物已通过大气生态环境稀释自净，无须实施现场修复。绍兴市环境保护局、诸暨市次坞镇人民政府与该建材有限公司经磋商达成了生态环境损害修复协议，某公司同意承担生态环境损害数额110万余元，并自愿追加投入175万余元，用于生态环境替代修复，并由法院对协议进行了司法确认。该案的典型意义中提及：“虽然污染物已通过周边大气生态环境稀释自净，无须实施现场修复，但是大气经过扩散等途径仍会污染其他地区的生态环境，不能因此免除污染者应承担的生态环境损害赔偿责任。”

又如，最高人民法院发布的指导性案例130号中，重庆某物业管理公司负责处理企业产生的废水，委托某环保公司代为运行废水处理设备。执法人员现场检查发现废水处理站污染防治设施未正常运行、生产废水未经处理便排入外环境等情形，并经采样监测分析发现外排废水重金属超标。该案生态环境损害鉴定评估报告载明：“本事件污染行为明确，污染物迁移路径合理，污染源与违法排放至外环境的废水中污染物具有同源性，且污染源具有排他性。……采用……虚拟治理成本法对生态环境损害进行量化”。该案生效的生态环境损害赔偿诉讼裁判文书载明：“鉴于本案违法排污行为持续时间长、违法排放数量大，且长江水体处于流动状态，难以直接计算生态环境修复费用，故《鉴定评估报告书》采用虚拟治理成本法对损害结果进行量化并无不当。”法院最终判令两公司连带赔偿生态环境修复费用1441万余元。

但也有案例中，未进行基线确认而是直接推定存在生态环境损害不具有合理性，并可能导致事实认定不清或错误的问题。例如，在我们代理的一起生态环境损害赔偿案件中，案涉固废的倾倒地点存在特殊性，是一个非法运营长达十余年的垃圾填埋场，垃圾厚达七米，但鉴定评估报告没有对案发地点的生态环境基线进行鉴定评估，即没有分析固废倾倒之前，当地的土壤、地下水等环境要素的状态如何。同时，未分析固废中的污染物是否有合理的迁移路径进入外环境、外环境中的污染物与倾倒固废中的污染物是否具有同源性、污染源是否具有排他性等，也未得出固废是否已实际对生态环境要素造成损害的结论，仅通过查阅文献概括推断存在生态环境损害。该垃圾填埋场违法运营多年，其下方及周边的土壤和地下水应不可避免已经受到严重污染，且污染物来源众多，而该案并无证据证明案涉固废有合理路径接触到这些已受污染的环境要素、或导致其状况进一步恶化。故依据前述鉴定结论进行的索赔，我们认为依据不足。

综上，我们认为，基线确认是生态环境损害赔偿鉴定评估技术规范中规定的损害确认的必要步骤，也是判定生态环境要素是否发生不利改变及设定修复目标的基石。虽然基线确认是生态环境损害鉴定评估中的难点问题，实践中也确实存在一些难以确认基线而是需要进行推定生态环境损害的情形，但这不应成为鉴定评估机构和权利人在具体个案中普遍忽略、回避基线确认的借口。穷尽技术规范中规定的基线确认方法，并结合相关在案证据对基线情况、损害结果及因果关系进行的审慎审查与认定，对于得出科学、客观的评估结果是非常必要的。

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Q3

生态环境损害鉴定评估中，适用虚拟治理成本法时，环境敏感功能系数应按照规划目标还是环境现状选取？

虚拟治理成本法主要适用于非法排放行为事实明确，但损害事实不明确或无法以合理成本确定损害范围、程度和损害数额的情形。在中国的环境损害鉴定评估体系中，虚拟治理成本法及其具体的计算方法出现在《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》（环办政法函〔2017〕1488号）、《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》（GB/T 39791.1-2020）、《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第1部分：大气污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.1-2020）、《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第2部分：水污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.2-2020）等标准和规范性文件中。[6]

在标准的沿革中，虚拟治理成本法的计算公式的总体框架未发生变化，即：生态环境损害数额=污染物排放量×单位虚拟治理成本×调整系数，但调整系数的具体数值和计算方法存在多次变化。例如，2020年技术指南规定的调整系数需基于危害系数、受体敏感系数、环境功能系数、超标系数多个变量计算得出；2020年之前的标准中则仅考虑“环境功能区敏感系数”一个变量，实践中也称该系数为“环境功能敏感系数”“环境敏感系数”“环境功能系数”等。

尽管如此，《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》《环境保护部关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》的附件《关于虚拟治理成本法适用情形与计算方法的说明》《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第1部分：大气污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.1-2020）《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第2部分：水污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.2-2020）中有一点规定是一致的，即均注明：“环境功能区类型以现状功能区为准”或“根据废水或固体废物的危害类别和受纳水体的现状环境功能，确定调整系数”。

选取不同的环境功能区敏感系数，可能导致生态环境损害赔偿案件的被告承担的赔偿金额相差数倍，而如何选取环境功能区敏感系数，涉及的一个关键问题是：环境功能区类型应以现状功能区为准，那么“现状功能区”是指环境功能区的规划目标，还是指环境现状？特别是如果某环境介质的环境质量设定有规划目标，但实际环境质量长期达不到该规划目标（例如，某河流水质规划目标是Ⅲ类水，但实际水质有史以来一直是劣V类），那么进行环境功能区敏感系数取值时，应以生态环境受损时的实际环境状况为准，还是以尚未达到的规划目标为准？

对此问题，司法实践中似乎存在不同的理解。有法院认为，现状功能区应以环境介质受损当时的功能区类别为准，而不考虑未来的变化情况。例如，最高人民法院发布的指导案例135号（2018）苏03民初256号刑事附带民事公益诉讼案件中，法院认定：“关于受损害环境敏感系数。‘虚拟治理成本法’属于环境价值评估方法，污染行为实施时，生态环境所遭受的损害就已经确定，不因环境介质功能的变化或者环境的自然恢复而改变，环境敏感系数的确定，应以环境介质受损时的功能区类别为准。本案中3桶硫酸废液倾倒于2015年6月，两处倾倒地于2015年9月被征收用于工业建设，因此倾倒时的土地性质为农业用地。《虚拟治理成本法说明》将土壤环境功能区分为四类，……Ⅱ类为一般农用地，……Ⅳ类为工业类用地和林地（除Ⅱ类以外）。对照以上标准，本案被污染的土壤应认定为Ⅱ类一般农用地，对应的环境敏感系数应确定为7。其安公司提出的环境敏感系数应在1.5-2之间确定的主张，不予采纳。”

但是，也有法院认为，“现状功能区”是指环境功能区的规划目标而非现实状况，即使实际环境的现实状况尚未达到该目标，也应以该目标为准。例如，（2019)粤民终2169号何树朝等与东莞市环境科学学会水污染责任环境民事公益诉讼上诉案中（该案被列入最高人民法院发布第四届全国法院环境资源优秀裁判文书、广东高院发布环境资源司法保护十大典型案例之一），法院认定：“环境功能区类型，一般指的是水环境功能目标，即规划需要达到的水环境功能，而不是受污染影响区域的水环境现实状况。对中心涌现状功能区的认定，仍然应考虑中心涌的水质保护目标，参考相关环境质量标准进行，原东莞市环境保护局认定中心涌的水质保护目标为Ⅲ类，并无不当。何树朝等上诉人认为中心涌的水环境功能区划在未确定情况下，应按照电镀废水排放时的实际状况，即按中心涌的水质为劣Ⅴ类确定水环境功能区类别，应取1倍环境功能区敏感系数，因该上诉意见未考虑中心涌的水质目标等，欠缺依据，本院不予采纳。”

我们倾向于认为，“现状功能区”应以生态环境损害发生当时的实际现状功能和环境质量状况为准，同时考虑该区域实际的环境监管现状，而不能简单根据未来的规划目标来确定环境功能敏感系数。

第一，在技术规范层面，生态环境部于2020年发布的《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第2部分：水污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.2-2020）征求意见稿编制说明提到：“……《关于虚拟治理成本法适用情形与计算方法的说明》中关于环境功能敏感系数的确定，应用在地表水污染中，主要依据排放或倾倒行为发生地的地表水环境质量现状。”据此，“现状”应是指排放行为发生时该地实际的地表水环境质量现状，即应当结合当时水体的现状功能及实际水质情况来认定，而非根据尚未实现的未来规划目标来认定。

第二，在环境监管层面，实践中可能存在规划目标与实际监管要求错位的情况。例如，我们代理的某广东省生态环境损害赔偿案件中，案涉水体为一条河流，其水质规划目标为Ⅲ类水，但该河流上游分布有大量工业企业。《广东省地表水环境功能区划》第三条规定：“Ⅲ类水环境质量功能区，主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区”；而《水污染防治法》第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或关闭”。据此，虽然该水体设定有水质规划目标，但行政监管部门实际并未按照《水污染防治法》中相应的法定监管要求实施监管。在行政监管尚未到位的情况下，却要求企业按照尚未实现的未来规划目标承担生态环境损害赔偿责任，我们认为不具有合理性。

第三，在民事赔偿的基本原则层面，损害填平是民事赔偿的基本原则之一，即“损害赔偿以弥补权利人的损失为目的，全部赔偿之后果即为填平”[7]。在前述案件中，自有公开数据以来至排污行为发生期间，案涉河流的实际监测到的水质现状始终为劣Ⅴ类。故我们理解如涉及生态环境损害赔偿，赔偿数额也应等价于将水质恢复到排污行为发生前的Ⅴ类水的水平。而如果按照Ⅲ类水确定环境功能敏感系数，就等于要求排污企业额外承担将Ⅴ类水提升至Ⅲ类水的义务，这有违损失填平原则，也有失公平。

综上，我们倾向于认为，在适用虚拟治理成本法时，环境敏感功能系数应根据生态环境损害发生当时的实际现状功能和环境质量状况选取，而不应根据尚未实现的未来规划目标选取。

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Q4

什么情况下可以认定权利人已经完成磋商程序、可以提起诉讼？

《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》（2020修正）第一条规定，赔偿权利人因与赔偿义务人经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。即司法解释已明确磋商是起诉的前置条件，需完成磋商程序且磋商不成的，才需提起诉讼。然而，对于何种情况属于磋商不成，该司法解释没有进行细化规定。

2020年施行的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2020〕44号）通过列举的方式规定了一些“可以视为磋商不成”的情形，包括：1.赔偿义务人明确表示拒绝磋商或未在磋商函件规定时间内提交答复意见的；2.赔偿义务人无故不参与磋商会议或退出磋商会议的；3.已召开磋商会议3次，赔偿权利人及其指定的部门或机构认为磋商难以达成一致的；4.超过磋商期限，仍未达成赔偿协议的；5.赔偿权利人及其指定的部门或机构认为磋商不成的其他情形。

2025年1月施行的《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2025〕6号）取代了前述44号《意见》，并在前述五种情形基础上又增加了两种可以视为磋商不成的情形，即：“采用民事诉讼法规定的除公告送达以外的方式，均无法向赔偿义务人送达磋商告知书的”；以及“赔偿义务人因处于被羁押等状态，无法开展磋商的”。

此外，一些地方也出台了生态环境损害赔偿相关的实施细则、工作办法等，结合当地实践情况，对适用于当地的“磋商不成”的情形作出了具体细化规定。例如，《广东省生态环境损害赔偿工作办法(试行)》第二十一条规定：“未达成生态环境损害赔偿协议，有下列情形之一的，磋商终结：（一）赔偿义务人不同意赔偿或者逾期未答复的，磋商后不同意赔偿的；（二）一次磋商未达成协议，经赔偿权利人或案件调查部门通知，赔偿义务人明确不再磋商或逾期未答复的；（三）经二次磋商，双方仍未达成磋商协议的；（四）终结磋商的其他情形。”

再如，《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第十条规定：“有下列情形之一的，终止生态环境损害赔偿磋商程序：（一）赔偿义务人未在生态环境损害赔偿意见书规定时间内提交答复意见的；（二）赔偿义务人提交答复意见不同意赔偿，或者不同意磋商赔偿的；（三）赔偿义务人不按规定参加磋商会议的；（四）已召开磋商会议三次，双方仍未达成一致意见的；（五）召开磋商会议未满三次，双方未达成一致意见，并无意愿作进一步磋商的；（六）磋商双方任一方当事人终止磋商的其他情形。

实践中，有法院忽视对关于磋商不成或者磋商终结的细化规定，仅简单适用《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，直接得出权利人已履行磋商义务的结论，并认定案件符合起诉的条件。我们理解，这种司法实践可能会导致权利人怠于尽职履行磋商义务、不能尽其所能通过诉前渠道解决纠纷，而是磋商程序“走过场”、依赖法院判决。这可能导致一定程度上司法资源的浪费。

例如，我们协助客户办理的一起生态环境损害赔偿案件中，赔偿权利人的代表市生态环境局向多个义务人发送磋商告知书后，一个义务人答复愿意承担部分（但非全部）赔偿责任，其他义务人未答复。答复愿意承担部分赔偿责任的义务人并未表示出拒绝进一步磋商的意愿，但市生态环境局并未与其开展二次磋商，而是直接针对所有义务人提起了诉讼。一审法院依据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，认定案涉情形属于“经磋商未达成一致或者无法进行磋商”，故认定权利人已经完成了磋商程序，可以起诉。我们理解，法院忽视了当地关于如何认定生态环境损害赔偿磋商终结的具体细化规定（根据当地规定，经二次磋商未达成一致意见的，才视为磋商不成），也忽视了市生态环境局在有义务人明确表示愿意承担部分赔偿责任的情况下，怠于履行磋商义务，没有穷尽磋商程序要求的事实。故我们认为一审法院认定该案符合起诉条件不符合法定程序要求，存在错误。

综上，我们认为，如果案涉行为当地针对磋商不成的情形有具体、细化的规定，且地方规定与国家规定不存在抵触，那么判断生态环境损害磋商是否磋商不成、能否进入诉讼程序，应适用地方出台的具体、细化规定。

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Q5

员工、法定代表人、股东什么情况下需与公司就生态环境损害承担连带赔偿责任？

污染环境罪实施“双罚制”，即追究公司刑事责任的同时，也追究直接负责的主管人员、直接责任人员等个人的刑事责任。因此，在不少生态环境损害赔偿案件中，生态环境损害赔偿权利人会依据生效刑事判决，要求已被判处刑事责任的公司员工、法定代表人与公司就生态环境损害承担连带赔偿责任。也有一些案件中，权利人会将公司股东作为共同被告，要求股东与公司就生态环境损害承担连带赔偿责任。前述做法的合理性值得探讨。

1. 员工

《民法典》第一千一百九十一条第一款第一句规定：“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任”。《侵权责任法》（2021年1月1日废止）第三十四条第一款也有类似规定。据此，员工如从事职务行为造成生态环境损害，即使该职务行为是违法犯罪行为，员工依法也不应承担赔偿责任。

例如，湖北某被告单位以租赁传播的方式长期从事国内水上货物运输业务，其副总经理及员工（共12名自然人）为公司利益从事了将未经处理的舱底废油水偷排至长江的行为，并被判处刑事责任。但检察院在附带民事公益诉讼中仅诉请被告单位承担生态环境损害赔偿责任，并未起诉前述副总经理或其他员工。（该案是最高人民法院发布的指导案例202号）。

又如，江苏某被告单位执行董事、主要负责人及其他员工（共7名自然人）因非法处置公司产生的飞灰等违法行为被判处刑事责任。但在生态环境损害赔偿案件中，法院认定：“本案中被告……（注：即7名自然人）作为国丰公司的主要负责人、分管负责人、项目负责人，行使的是公司管理权，非法处置公司产生的飞灰，目的是为公司节约飞灰处置费用，提高公司利润，其非法行为本质上是公司受益，系职务行为。现有证据不能证明上述责任人实施了非法处置飞灰是单独行为或获取了额外利益，故，上述直接责任人造成的案涉环境污染损害赔偿责任应由**公司承担。”

2. 法定代表人

《民法典》第六十二条规定：“法定代表人因执行职务造成他人损害的，由法人承担民事责任。”《民法总则》（2021年1月1日废止）第六十二条也有类似规定。据此，法定代表人如从事职务行为造成生态环境损害，即使该职务行为是违法犯罪行为，其依法同样不应承担赔偿责任。

例如，四川某公司法定代表人曾某以公司名义与某锰业公司签订《工业废物安全处置服务合同》，后某锰业公司将电解锰尾渣非法堆放，导致多地土壤、地下水受到严重污染，曾某被判处刑事责任。但在刑事附带民事公益诉讼案件中，法院认定“根据《中华人民共和国民法总则》第六十一条第二款‘法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受。’第六十二条第一款‘法定代表人因执行职务造成他人损害的，由法人承担民事责任。’的规定，曾某与某锰业公司签订合同的行为，系履行法定代表人职责，代表公司意志，且……公司是明知的，因此，本案产生的法律后果应由公司承担，曾某不承担民事赔偿责任。”

3. 股东

《公司法》（2023修订）（下称“《公司法》”）第三条第一款规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定：“公司污染环境、破坏生态，被侵权人请求股东承担责任，符合《公司法》第二十条规定情形的，人民法院应予支持。”

《公司法》（2018修正）第二十条规定:“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”《公司法》2023年修订后，前述条款拆分体现在第二十一条、第二十三条中。

据此，除非公司股东存在滥用公司法人独立地位和股东有限责任、逃避债务的情形，否则依法不应就生态环境损害与公司承担连带赔偿责任。例如，在2017年度江苏法院十大环境资源审判案件之七中，游某、许某投资设立的江苏某有限责任公司。2012年2月至2014年9月1日，公司未经环保部门审批，非法从事电镀加工并将电镀废水未经处理直接排放，通过私设的暗管排放至城市污水管道。公司及其股东均被判处刑事责任。但在环保组织提起的环境民事公益诉讼案件中，法院认定：“法人独立人格是公司制度的基石，对其独立人格的否认是公司制度中的例外情形，适用该制度时应当谨慎。经权衡本案证据，本院认为，原告主张游某、许某滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，证据不足，不应予支持。”

相反，如有证据足以证明公司和股东存在人格混同、过度支配与控制、资本显著不足等足以否认公司人格的情形，则公司股东依法应就公司造成的生态环境损害承担连带赔偿责任。例如，在最高人民法院发布的指导性案例215号中，闽某公司在长江流域金沙江支流一侧埋设暗管，用于排放生产废水，导致河道内水质指标超基线水平13.0倍-239.1倍，对地表水环境造成污染，环境污染损害数额为10815021元。公司股东黄某海、黄某芬、黄某龙还存在如下行为：1.股东个人银行卡收公司应收资金共计1.2亿余元，不作财务记载。2.将属于公司财产的9套房产记载于股东及股东配偶名下，由股东无偿占有。3.公司账簿与股东账簿不分，公司财产与股东财产、股东自身收益与公司盈利难以区分。该案刑事附带民事公益诉讼生效判决中，法院认为：由于闽某公司自成立伊始即与股东黄某海、黄某芬、黄某龙之间存在大量、频繁的资金往来，且三人均有对公司财产的无偿占有，与某公司已构成人格高度混同。现某公司所应负担的环境侵权债务合计10944521元，远高于闽某公司注册资本，且闽某公司自案发后已全面停产，对公账户可用余额仅为18261.05元。上述事实表明黄某海、黄某芬、黄某龙与闽某公司的高度人格混同已使闽某公司失去清偿其环境侵权债务的能力，闽某公司难以履行其应当承担的生态环境损害赔偿义务，符合《中华人民共和国公司法》第二十条第三款规定的股东承担连带责任之要件，股东黄某海、黄某芬、黄某龙应对闽某公司的环境侵权债务承担连带责任。

综上，区分公司行为与个人行为是生态环境损害赔偿案件认定赔偿主体及划分赔偿责任的重要依据。例如，如果公司已经建立完善的环保合规管理制度，但员工或法定代表人超越职权、违反公司指令和制度要求，为个人牟利从事相关违法行为，则我们理解该违法行为导致的法律责任应由其个人而非公司承担。可见，建立完善的环保合规管理制度对公司设立防火墙、避免单位犯罪的认定以及单位赔偿责任都是十分必要的。

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结语

随着生态环境损害赔偿政策法规的发展，生态环境损害赔偿制度适用范围出现了不断扩大的趋势，同时，案件办理流程逐步规范、案件分类管理日益精细、多元追责机制的相互协调更加明晰。在实务层面，国家及各地发布的典型案例体现了全链条追溯污染责任、灵活运用虚拟治理成本法等鉴定评估方法、生态环境修复责任承担形式多样化的裁判导向。随着生态环境损害赔偿实践的进一步开展，各类新情况、新问题也可能继续涌现，需要法律工作者结合实务经验不断予以思考与总结。

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脚注：

[1] 《生态环境部赵柯：今年前11月全国办理生态环境损害赔偿案件约7000件》，载央视网，https://eco.cctv.com/2023/11/30/ARTIasgTV6z75xS9C12ttM5R231130.shtml

[2] 《最高人民法院工作报告（全文）》，载中国法院网， https://www.chinacourt.org/article/detail/2025/03/id/8732555.shtml

[3] 刊登于《人民司法》2023年第25期

[4] 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2023)

第一条　实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”：

　　（一）在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；

　　（二）非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的；

　　（三）排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的；

　　（四）排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的；

　　（五）通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注、非紧急情况下开启大气应急排放通道等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；

　　（六）二年内曾因在重污染天气预警期间，违反国家规定，超标排放二氧化硫、氮氧化物等实行排放总量控制的大气污染物受过二次以上行政处罚，又实施此类行为的；

　　（七）重点排污单位、实行排污许可重点管理的单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的；

　　（八）二年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过二次以上行政处罚，又实施此类行为的；

　　（九）违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的；

　　（十）致使乡镇集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；

　　（十一）其他严重污染环境的情形。

[5] 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2023)第十六条 在污染环境刑事案件的办理中，对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，依据鉴定机构出具的鉴定意见，或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告，结合其他证据作出认定。

[6] 包括：

    2011年原环境保护部印发的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》附件：《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》；

    2014年原环境保护部对《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》进行修订并印发的《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》附录A和《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》附录F；

    2017年原环境保护部印发的《关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》（环办政法函〔2017〕1488号）附件：关于虚拟治理成本法适用情形与计算方法的说明

    2020年生态环境部印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》（GB/T 39791.1-2020）、《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第1部分：大气污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.1-2020）、《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第2部分：水污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.2-2020）等系列标准，取代了前述《关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》（环办政法函〔2017〕1488号）

[7] 人民政协网：https://www.rmzxw.com.cn/c/2021-05-24/2862857.shtml

本文作者

业务领域：环境与气候变化领域各类诉讼及非诉法律事务

吴青律师环境立法经验丰富，熟悉环境司法和环境行政执法，目前担任生态环境部法律顾问、最高人民法院环境资源司法审判咨询专家、中国环境科学学会环境监察研究分会暨执法分会副主任、中央统战部建言献策专家组生态组专家，并曾任第十二届全国人大代表。吴律师擅长环境与气候变化领域各类诉讼及非诉法律事务，包括环境合规调查/排污许可合规调查、ESG/可持续发展，以及环境行政处罚听证、行政复议、行政诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼以及环境刑事案件代理等。服务的客户涵盖汽车、有色金属、能源、化工、医药、电力、建材、污水处理等行业的大型央企、跨国公司、上市公司、行业龙头企业。吴律师于2020年-2024年连续五年被《钱伯斯大中华区法律指南》评选为环境法领域第一等律师。

周悦霖

资深律师

合规业务部

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