“化债”切换至“稳增长”:三季度新增专项债发行将提速
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2025-07-03 21:01:08
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21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 2025年上半年,我国发行地方政府债券5.49万亿元,“化债”置换债券密集发行、今年更加积极的财政政策靠前发力,是推动地方债放量发行的主要原因。

其中,置换隐性债务的再融资专项债发行规模接近1.8万亿元,发行进度接近90%;新增专项债发行规模2.16万亿元,占全年额度的近50%。

具体来看,“化债”是上半年地方债的头等要务,有1.8万亿元置换隐性债务的再融资债券,还有4648亿元用于存量项目的新增专项债券。当然,新增项目建设支出,是仅次于“化债”的第二大用途。先缓释存量债务压力,再来建设新项目,无疑是务实的选择。

尤值一提的是,6月土储专项债发行规模进一步提升,上半年土储专项债共计发行约1925亿元。部分省份的土储专项债着重用于回收存量闲置土地,这是稳楼市的重要举措,有助于缓解房地产链条上各方资金压力,但是短期内对投资的提振效果不够明显。

展望下半年,三季度仍是各省密集发债的窗口期,尤其是新增专项债发行规模有望进一步提升。上半年新增专项债发行进度仅仅过半,下半年还有进一步提速的空间,以期更好地提振地方基建投资。

“化债”是上半年第一要务

上半年我国地方债发行规模5.49万亿元,其中,新增债券发行规模近半,年内置换隐性债务接近尾声。

今年新增地方政府债券规模进一步提升,包括8000亿元列入赤字的地方一般债券,4.4万亿元地方专项债券。今年更加积极的财政政策,上半年实际执行进度与时间序列相当。具体来看,上半年新增一般债券发行4520亿元,占全年额度的57%;上半年新增专项债券发行2.16万亿元,占全年额度的49%。

上半年“化债”资金的加快密集发行,一定程度上影响了新增债券的进度。2024年11月,中央明确一次性提升地方债务上限6万亿元,在2024年到2026年的三年时间里,每年安排2万亿元债券用于置换存量隐性债务;从2024年开始,连续五年每年从新增专项债中安排8000亿元专门用于化债。

目前来看,上半年置换隐性债务的再融资专项债发行近1.8万亿元,置换债券发行进度约90%,仅剩下部分收尾工作;上半年用于存量项目的“特殊”新增专项债发行规模为4648亿元,占上半年新增专项债发行规模的22%。这两部分“化债”资金合计约2.26万亿元,是上半年地方债资金使用的第一大用途。

需要指出的是,4月底财政部给各省下达了第二批新增债券额度,至此今年地方债的全部额度悉数下达。今年4.4万亿元地方新增专项债额度,主要用于项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等。其中,解决拖欠企业账款属于今年的单列项目,凸显出这项工作的重要性。5月以来,多个省份陆续审议通过新增地方债的分配方案,部分省份为“清偿企业账款”安排了较大比例的额度。

化债是地方政府急切需要解决的问题。除了今年2万亿元置换隐性债务的再融资专项债密集靠前发行之外,今年6月份当月新增专项债中42%的额度用于“化债”,同样也反映了地方对“化债”的急切需求。

随着置换隐性债务债券发行接近尾声,新增专项债有了更大的发行空间。6月当月地方新增专项债发行规模5271亿元,为今年以来的月度最高。不过,其中有2224亿元新增专项债资金,并未披露具体项目的“一案两书”(即项目实施方案、财务评价报告书、法律意见书),意味着这些资金投入到存量项目,属于“化债”类的资金。6月当月,化债资金占新增专项债比重高达42%,为年内月度最高。

下半年稳增长需要加力

上半年“项目建设”是仅次于“化债”的地方债第二大资金用途。上半年,地方新增一般债发行4520亿元,主要用于公益性资本支出;刨除“化债”资金的新增专项债规模近1.7万亿元,主要用于有一定收益的项目建设等,这两项资金合计2.15万亿元。

不过,这2.15万亿元资金中,有部分用于收储存量土地、存量商品房的专项债资金,对当期基建投资的拉动作用比较有限。

5、6月份以来,收储类的专项债发行规模在不断提升。6月当月,山东、安徽、上海、北京、湖南等多个省份发行了土储专项债,6月发行规模超过800亿元,为今年以来的月度最高。上半年,北京、广东、四川、福建、浙江等十个省份,共计发行了约1925亿元土储专项债。

其中,上海上半年发行土储专项债462亿元,广东发行约323亿元,湖南发行约239亿元,居于前列。不同省份土储专项债的资金用途有区别,像北京、上海主要用于新增收储项目,用于土地平整、前期基础开发等;其他省份的资金,部分用于收储存量闲置土地,部分用于新增收储项目。

依据各省公开披露的拟收购的闲置土地信息,下半年收储闲置土地仍然是新增专项债的重要投向。据企业预警通数据统计,截至6月22日,有26个地区公示了收购存量闲置土地项目的具体信息。项目累计覆盖4259块宗地,资金规模(含拟定)约4776.48亿元。

华西证券首席经济学家刘郁表示,上半年,地方新增一般债和新增专项债合计发行量占全年额度的50.2%,该进度在近六年中仅快于2021年和2024年。展望下半年,地方新增债券的发行规模将进一步提速。截至6月30日,从各地公布的三季度地方债发行计划来看,各地拟发行新增债券约1.69万亿元,其中新增专项债1.47万亿元,新增一般债2166亿元——三季度地方债发债规模较二季度将进一步提升。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示,2025年化债资金前置发行,带动了上半年地方债发行规模创下历史新高。但是,化债资金集中落地,也一定程度挤压了新增地方债的发行,地方政府项目开工受到一定限制。展望下半年,新增地方债发行加速的必要性增大。预计三季度新增专项债发行规模有望接近2万亿元,除了项目建设之外,也将侧重用于化解债务、清偿拖欠企业账款、收储土地等三方面。

部分试点专项债“自审自发”的省份,还在进行其他有益的探索。6月26日,北京发行了一批新增专项债,其中有100亿元资金用于北京市政府投资引导基金。各地政府投资引导基金侧重于支持各地重点产业,尤其是战略性新兴产业和未来产业,通过政府出资的耐心资本,来更好地引导重点产业发展。

去年底,国务院办公厅推出“专项债新政”,扩大了专项债用作资本金的范围,将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施纳入支持范围。“专项债新政”还明确指出,鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业,但仅限用于基础设施建设;专项债券不得投向一般竞争性产业领域。

展望下半年,考虑到外部不确定性依然较大,国内房地产市场仍在调整进程中,国内有效需求存在不足,经济的平稳运行需要稳增长政策加以支持。

6月24日,财政部部长蓝佛安向十四届全国人大常委会第十六次会议作2024年中央决算报告时表示,下一步,将加快政策落地,尽早发行和使用超长期特别国债、专项债券等,发挥财政资金引导和带动效应,支持做好“两重”、“两新”等工作,推动促消费、扩投资、稳外贸、惠民生等政策早见效、多见效。用好用足更加积极的财政政策,根据形势变化及时推出增量储备政策,着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期,全力巩固经济发展和社会稳定的基本面。

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