转自：中国环境网

《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）中保留了环境影响评价制度、验收制度以及排污许可证制度，此三大制度在生态环境保护监管过程中发挥着至关重要的作用。然而，在实施中也存在若干衔接不畅的问题，尤其在污染类项目管理中，制度重叠导致的监管低效与法律适用冲突问题亟待解决。基于排污许可制度改革实践，结合生态环境治理现代化需求，笔者提出以排污许可制度为核心重塑监管逻辑，形成“污染类许可管、生态类有验收”的差异化管理体系，将环评备案取消，由排污许可承接全过程监管，同步融合规划环评与项目环评制度的立法建议，并附具体法律条款修改方案。对环评、验收、排污许可制度的衔接与重构，既是对“放管服”改革要求的落实，更是构建“一证式”监管格局的关键一步。

环评、验收与排污许可的逻辑悖论与实践困境

同一事项重叠许可产生法律冲突。环评审批与排污许可均涉及污染物排放管控，而验收曾作为“准予生产”的行政许可，形成“环评审批（准予建设）—验收（准予生产）—排污许可（准予排放）”的三重许可链条。验收作为行政许可取消前，未验先投行为可同时违反《法典草案》第一千零八十四条（未验先投）、第一千零七十七条（无证排污）以及第一百六十条（逃避监管）。执法实践中存在三种不同的处理方式：仅处罚未验先投、同时处罚未验先投与无证排污、叠加处罚三种违法行为，导致“一事多罚”和同过不同罚的争议。这种法律评价的混乱源于验收许可与排污许可的双重监管逻辑，取消验收许可后，原有的责任体系失去合法性基础。

管理单元之间的矛盾难掩监管漏洞。现行环评与验收制度以“建设项目”为核心，而排污许可制度以“排污单位”为基准，二者管理对象的根本差异导致衔接失灵。建设项目属于同一排污单位，单个项目未验先投是否影响整体排污许可的合法性，现行法律未明确规定。例如某家具制造企业分三期建设8吨非溶剂型涂料喷涂项目，单个项目因年用量低于10吨豁免环评，但整体年用量达24吨需纳入排污许可简化管理，此时企业面临“拆分项目规避监管”与“未批先建认定模糊”的双重困境。这种以“建设项目”为单元的环评管理，难以匹配排污许可对“排污单位”整体管控的要求，造成“单个项目合规但整体超标”的监管漏洞。

规划环评与项目环评重复评价致使行政资源浪费。在现行环境影响评价制度中，规划环评以“区域／园区”为单元，项目环评以“单个建设项目”为对象，缺乏统一的数据共享机制，导致“区域成果难落地、项目评价难借力”。规划环评已划定的产业准入负面清单、污染防治技术指南，项目环评都需要再次逐一论证，导致了报告文本的冗余。规划环评与项目环评的重复评价问题长期存在，导致行政资源浪费、企业合规成本增加，亟须通过系统性整合实现“两级环评、一套成果”的高效管理模式。

以排污许可为核心的污染类项目管理制度体系的重构

取消污染类项目验收制度的法理基础与实践价值。在“放管服”改革后，环评审批和排污许可保留为审批事项，取消了“三同时”竣工验收许可事项，“准予建设”和“准予排放”已经实现对污染的全程管控。企业申领排污许可证时需确认环保设施与主体工程“三同时”落实情况，运营期通过执行报告、台账记录等自证守法，验收所承担的“设施有效性核验”功能被完全替代。

消除“未验先投”处罚的重复评价。现行《建设项目环境保护管理条例》第23条对未验先投的处罚，与《排污许可管理条例》第34条对无证排污的处罚存在竞合。如某企业未验收即投产并超标排污，若同时处罚未验先投与超标排放，实质是对排污行为的重复评价。取消未验先投处罚后，可统一按排污许可管理。

生态类项目保留验收制度的特殊必要性。生态影响类项目的环境影响主要集中在施工期，其植被破坏、水土保持等措施的落实效果需通过验收现场核验。建设项目，施工期的边坡绿化、弃渣场防护等措施若未经验收，可能导致长期生态破坏，而排污许可的排污行为监管无法覆盖此类生态保护措施。因此，生态类项目需保留验收制度，重点核查生态恢复措施与环评批复的一致性。

取消环评备案制度，统一纳入排污许可管理。统一修订、整合《建设项目环境影响评价分类管理名录》与《排污许可分类管理名录》。以《国民经济行业分类》为基础，结合行业的环境影响特征，确保行业在两名录中的分类一致。对污染物产生量、排放量和对生态环境的影响程度很小的原登记表项目，统筹考量排放量、排放方式，统一纳入排污许可或登记管理。通过申领排污许可证或者完成排污登记，同步填报建设项目基本信息及污染防治措施，实现“一证监管”。

整合规划环评与项目环评，有效避免冗余审批。规划环评已明确的区域环境质量现状、污染物总量管控要求、生态保护红线等内容，在项目环评中无需重复分析。《法典草案》第九十三条规定，“建设项目的生态环境影响评价，应当避免与规划的生态环境影响评价相重复。”为整合提供了法律基础。项目环评可通过对照规划环评中的环境准入条件、污染防治措施清单等核心成果，避免重复论证。整合规划环评与项目环评，对报告表类项目实施极简环评改革，实现从“重复评价”到“成果复用”的转变。

建议法典草案重新考虑相关条款设计与制度衔接

重构验收法律责任条款。

建议第一百五十八条修改为：建设项目中的污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。污染防治设施应当符合经批准的生态环境影响报告书、生态环境影响报告表的要求，不得擅自拆除或者闲置。

生态影响类建设项目在投入生产或者使用之前，建设单位应当按照国家有关规定，对配套建设的污染防治设施进行验收。

第一千零八十四条修改为：违反本法规定，生态影响类建设项目的生态环境保护设施未进行验收即投入生产、使用的，由生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构责令改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款；拒不改正的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上二十万元以下的罚款；造成重大环境污染、生态破坏的，责令其停止生产、使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

删除环评备案制度的相关规定。

删除第九十八条第三款，对生态环境影响登记表实行备案管理的规定。第一千零八十二条第二款，对未依法备案建设项目生态环境影响登记表的法律责任条款。第一百七十八条，颁发排污许可证的条件中办理生态环境影响登记表备案手续的规定。

简化规划环评中的报告表类建设项目环境影响评价。

建议第九十三条新增一款，产业园区建设规划的生态环境影响评价书中包含应当编制生态环境影响报告书的具体建设项目的，规划的生态环境影响评价结论应当作为建设项目生态环境影响评价的重要依据，建设项目生态环境影响评价的内容应当根据规划的生态环境影响评价审查意见予以简化；产业园区建设规划的生态环境影响评价书中包含应当编制生态环境影响报告表的具体建设项目的，可以直接根据规划的生态环境影响评价内容及审查意见出具批准文件。

《法典草案》的编纂应当顺应排污许可制度改革趋势，取消污染类项目验收责任，通过“污染类项目纳入排污许可、生态类项目保留验收”的差异化设计，加持环评备案纳入排污许可统一管理的制度，既避免了多重法律责任的冲突，又通过“一证式”监管压实企业主体责任。规划环评与项目环评的整合，则通过“成果复用”打通两级评价体系，解决现行制度的逻辑矛盾与实践困境。以上举措，体现了“精准治污”理念，助力提升监管效能，落实构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的要求，为推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供制度支撑。

作者单位：山东省烟台市生态环境局海阳分局