面对日益紧张的土地资源约束和城市发展需求，科学开发利用城市地下空间，已成为推动城市高质量发展的战略选择。

近年来，我国在城市地下空间开发利用方面取得快速发展，截至2023年底，我国城市地下空间累计建筑面积32.76亿平方米，且未来依然有着巨大开发空间。

近日，瞭望智库举办“高质量推动城市地下空间开发利用闭门研讨会”，邀请政府主管部门、专家学者、行业企业等多方代表，围绕当前城市地下空间开发利用存在的困难与挑战共同探讨，凝聚各方智慧，推动城市地下空间高质量发展。

瞭望周刊社副总编辑、党委常委刘旸辉出席研讨会并致辞，瞭望智库理事长卞卓丹主持研讨会。刘旸辉表示，科学开发利用地下空间已成为破解多重发展难题的战略选择和化解国土资源紧约束的重要路径，组织召开此次闭门研讨会，旨在发挥智库作用，听取有关各方意见建议，推动城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，为实现经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。

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推动地下空间合理有序开发利用

地下空间是城市未来发展的重要增长极。从这个意义上说，城市地下空间的科学规划和合理利用，已成为推动城市高质量发展的重要路径，为实现城市可持续发展与现代化提供了更多可能。

为贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，落实党中央、国务院关于全面加强资源节约工作的决策部署，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，使优势地区有更大发展空间，自然资源部在广泛调研地方实践的基础上，于2024年9月，印发了《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》坚持有利于经济稳定的宏观政策取向，以积极推进土地节约集约利用和切实维护所有者与使用者的合法权益为出发点，从国家层面明确总体开发利用要求，提出强化规划统筹引领、健全用地供应政策体系、规范建设项目规划管理、完善产权管理等全链条政策措施，稳妥推动具备地下空间开发利用条件的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用过程更加安全，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。

研讨会上，中国发展战略学研究会地下空间发展战略专委会主任易荣表示，地下空间作为国家战略资源与经济增长新引擎，兼具缓解土地矛盾、支撑城市更新、国防安全（全球第六维作战域）及特殊空间开发（洞穴/岩穴）等多重价值。当前核心瓶颈在于缺乏上位法与确权体系，导致社会资本参与不足（90%场景由政府主导），需通过地下空间立法确权进而建立政府引导机制，推动资源向资产资本转化。建议将地下空间经济纳入“十五五”专项规划，建立国家统筹机构，借鉴大湾区、长三角地方立法经验，构建“政策-产业”与“产业-市场”协同机制，释放万亿级GDP拉动效应。

地下空间作为城市发展的重要资源，其开发利用的必要性和紧迫性，不仅得到了研究机构的关注，也得到了规划实践者的重视。在这方面，北京城市规划设计研究院公共空间与公共艺术设计所所长吴克捷也提出了自己的见解。

吴克捷表示，地下空间开发对超大城市意义重大，是解决城市运转效率、治理问题及提升安全韧性的关键。目前面临规划复杂、成本效益、生态安全、政策缺失等挑战。他强调“平急两用”可实现土地复合利用，并建议破解产权难题，完善三维测绘、土地出让制度，处理好审批与不动产登记关系，以案例推进分层开发，推动地下空间科学利用。北京已推进核心区地下空间规划，地下空间开发总量居全国首位。

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地下空间开发利用需全链条支持

推进地下空间开发利用是一项系统工程，需要克服当前面临的一些掣肘和困难，持续发力、久久为功。

北京新合作商业发展有限公司总经理谭铁华在研讨会上介绍，该公司利用平战结合人防工程进行商业开发，已在多省投资近50个项目，计划到2025年末运营27个项目，投资超200亿元，运营规模超100万平方米，年营业额超100亿元。谭铁华表示，这些项目实现了战备、社会、经济效益的统一，助力城市更新、土地集约利用和应急设施建设。同时，他提出地下空间开发利用面临的三方面问题：缺乏针对平战结合人防项目的详细制度和通用政策，影响融资和运营；产权归属全国未统一，影响资产管理和市场化配置；多部门管理导致协调困难等。他呼吁成立地下空间专项协调机制，明确管理主体和职责，同时强化行业政策、金融政策支持，如推动将平战结合人防项目纳入“平急两用”公共基础设施目录，推动地下空间开发高质量发展。

作为重要的工程实施方，中国建筑第三工程局有限公司副总工程师汪浩分享了他们的实践与思考。他认为，地下空间开发存在产权划分缺失、多头管理导致信息共享不足、缺乏合理分层分区等问题，建议加强三维立体规划、统筹全局规划、加强产业布局特色化调控、推进制度和管理创新以及新技术研究等。

中国建筑第五工程局有限公司党委委员、总经理助理、北方局局长陈雷，从另一个角度谈到了他们在项目实施中的经验和挑战。陈雷认为，地下空间开发能够节约土地资源、优化城市布局、提高防灾减灾能力、促进经济发展，但也面临复杂性增加、盲目跟风、施工难度大等问题。建议加强前期规划、过程监管和事后解决，同时注重管线摸排、交通组织和安全保障。

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地下空间开发利用还需注重保障机制

地下空间的开发利用综合性强，覆盖产业类型广，不仅需要规划、产权、标准、技术等多个维度支持，还需注重相应的保障机制。

湖南省国防动员办公室工程管理与军事设施保护处处长张有武介绍了湖南省人民防空工程在地下空间开发方面的进展和问题。他提到，湖南省通过与新合作公司合作，开发了12处人防工程，带来了显著的社会效益、经济效益和战备效益。然而，目前存在建设理念滞后、开发模式单一、缺乏明确法规和总体规划等问题。他建议制定国家层面的管理办法，明确各部门职责，开展专项规划编制，并强调在开发中落实人民防空要求，以提高城市的防灾减灾能力。

在明确了地方实践中的问题与需求后，如何从规划设计上优化地下空间利用，同济设计集团副总工程师陆宏伟提出了他的见解。陆宏伟表示，市政基础设施在城市中心区建设应从地面转向地下，以适应城市发展和环境需求。他建议中心商业区更新利用地下空间，分层解决交通、停车、商业问题，提升城市形象和商业活力。但地下空间开发面临资金、施工、保通等挑战。他呼吁国家层面给予政策资金支持，规划优先，吸引社会资本，并推广盖挖法、预制拼装等技术以加快施工进度。

规划蓝图要变为现实，资金是关键一环。中国建设银行总行公司业务部处长刘晓冬从金融支持角度，分享了金融机构支持“平急两用”项目的经验。她建议，应将“平急两用”项目“应纳尽纳”，出台更细化的管理办法，明确平急转换方案。同时，建议结合地下空间开发，复用轨道交通、地下管廊等项目，拓宽应用场景。此外，呼吁银行发挥综合金融服务优势，通过盘活存量资产、引入社会资本及政府引导基金等方式，为“平急两用”项目提供更精准的资金支持。

城市立体开发的时点已然来临，地下空间这座“富矿”亟待深度开掘。专家们的建言献策，为地下空间的高质量发展路径提供了宝贵思路。如何将这些智慧转化为实际行动，让政策落地、资金到位、技术跟上，将是未来推动城市地下空间开发的关键所在。期待在多方共同努力下，城市地下空间能够真正成为驱动城市高质量发展的新引擎。