就业承压下，失业保障体系或如何更有效地实现“保生活—促培训—助就业”的闭环支持？结合我国失业保障体系现状及海外部分经济体经验分析，可供参考。

我国失业保障体系现状？失业保险基金主由保险费构成，重点投向生活保障、技能提升

作为支撑失业保障体系运转的专项基金，失业保险基金显著发挥逆周期调节作用。2024年底以来稳就业承压下，失业保险基金支出持续提速，一季度累计同比22.4%。从当年结余来看，近年失业保险基金逆周期作用发挥明显，呈现支出大于收入状态；2023年经济修复下，失业保险基金当年结余才由负转正至322亿元；2024年累计结余达3342亿元。

失业保险基金收入主由失业保险费构成，支出重点投向失业保险金、技能提升及稳岗返还补贴等领域。我国失业保险基金收入九成源自雇主与雇员共同缴纳的失业保险费；2018-2023年保险费收入占比达89.5%。支出重点投向失业人员基本生活保障，如失业保险金、医疗保险费代缴等，2018-2023年两项支出占比分别为32%、8%。2020年起失业保险基金支出向预防失业领域倾斜，2023稳岗补贴及技能培训补贴占比达19%。

缴纳和领取方面，我国失业保险费用缴纳遵循“共担共责”原则，失业保险金领取设置一定门槛。当前只有建立正式劳动关系，雇主及雇员才会缴纳失业保险。全国统一执行1%的失业保险费率上限，雇主及雇员具体分摊比按照各省情况调整。失业保险金领取需满足缴费满1年、非自愿失业、办理失业登记等条件，期限按缴费年限确定为12-24个月。

我国失业保障面临哪些挑战？重点群体覆盖率低，受益率低，部分地区收支平衡压力凸显

2023年我国失业保险覆盖率超五成，但农民工等重点群体失业保险覆盖率或仍明显较低。2010-2023年我国失业保险参保人数从 1.34 亿人增至 2.4 亿人，覆盖率从38.6%升至51.8%，增幅超13%。但新业态劳动者、农民工等重点群体参保率或依旧较低。2023年一季度新型灵活就业职位的社保覆盖率仅19%，明显低于传统就业职位的55.4%。

2019年以来，我国失业保险参保受益率虽微幅上行，但整体仍不足5%。2023年，全年失业保险参保受益率为3%，较2019年提升0.8个百分点；年末失业保险参保受益率亦提升至1.4%。尽管参保受益率自2019年起持续回升，但整体仍处于历史较低水平。2023 年失业群体受益比例达14.7%，或意味着仅有不到15%的失业群体可享受失业保险保障。

地方层面看，近年部分地区的失业保险基金收支平衡压力凸显。2019年，共有11个地区的失业保险基金当年结余为负数；2020年至2022年，当年结余为负的地区数量分别增至30个、14个和21个。2023年，地方失业保险基金的收支压力有所改善，当年结余为负的地区仅有3个（重庆、天津、辽宁），但部分地区失业保险基金的可持续时间依然较短。

海外失业保障政策经验几何？海外部分经济体财政支持力度大、覆盖广、政策调整灵活，

强制性失业保险制度为国际失业保险制度的主流模式。各国失业保险制度大致可分为强制性失业保险、非强制性失业保险、失业救济和双重失业保险四种类型。强制性失业保险制度以我国和美国为代表。美国的强制失业保险制度则以联邦-州双层架构为核心，兼具经验税率的灵活调整特征。双重失业保险制度以德国等代表，其失业保险覆盖率明显较高。

德国的双重失业保障机制以失业保险和失业救济金为核心，形成“保障+预防”双支柱体系。德国失业保障体系以失业金Ｉ和失业金ＩＩ为支柱，覆盖约超九成就业群体。同时，联邦政府向各类职业继续教育机构提供财政资助。如为中小企业提供“新入职者+”项目，针对等待职业培训一年以上的弱势群体，企业每接收一位可获最高6000欧元的奖金。

日本亦属于双重失业保险制度，其财政对失业应对政策的支持力度颇为突出。日本财政对社会保障的支持力度较大，2024年约25%的财政支出投向社保，失业应对类支出比例维持1%以上。日本失业救济金不仅覆盖一般失业群体，还覆盖老年人、长期失业者等群体。

参考海外经验，后续我国失业保障制度或可进一步完善以下几方面：一是进一步扩大失业保险覆盖面，尤其新就业形态劳动者；二是提升失业保险受益率，动态优化申领条件等；三是或可参考“经验税率”模式，赋予地方差异化调节权限，增强政策灵活性；四是或可逐步构建“基本保险+失业救济”双重体系，加大财政支持力度等。

政策变化超预期，经济变化超预期。

    一、失业保险，如何更好保障失业群体？

一、我国失业保障体系现状如何？

作为支撑失业保障体系运转的专项基金，失业保险基金显著发挥逆周期调节作用。2020年，随着城镇调查失业攀升，失业保险支出增速一度超140%；2024年底以来稳就业承压下，失业保险基金支出持续提速，一季度累计同比达22.4%。失业保险基金收入增速与支出呈“镜像”关系，经济承压时支出增速提升、收入增速下滑，经济修复时反之。从当年结余来看， 近年失业保险基金逆周期作用发挥明显，呈现支出大于收入状态；2023年经济修复下，失业保险基金当年结余才由负转正至322亿元。截至2024年底，全国失业保险基金滚存结余达3342亿元 。

我国失业保险基金收入由失业保险费、保险基金利息收入、财政补贴及其他资金①构成。2018年以来，我国失业保险基金收入持续增长（2020年受阶段性减免企业社保费政策影响，失业保险基金收入短期下滑），2023年失业保险基金收入达1807亿元。从资金来源看，我国失业保险基金收入九成源自失业保险费，2018-2023年保险费收入占比89.5%，利息收入占比8.3%，其他资金占比1.8%，财政补贴占比在0.4%左右。

①其他资金是指按规定加收的滞纳金及应当纳入失业保险基金的其他资金。

      失业保险基金支出重点投向失业保障、预防失业、稳定就业等领域。失业保险基金支出重点投向失业人员基本生活保障，如失业保险金、失业期间医疗保险费代缴等，2018年以来两项支出合计占比约40%，分别为32%、8%。2020年起，失业保险基金支出向预防失业、提升就业技能等领域倾斜，2023年稳岗补贴及技能培训补贴占比达19%、较2018年提升超10个百分点。其他类支出主要投向当年推行的稳岗留岗等政策领域，2018年以来占比约43%②。我国失业保险基金支出逐步形成“保生活—促培训—助就业”的闭环支持体系。

②例如：2022年创新出台的一次性留工培训补助政策，对出现中高风险疫情地区的所有参保企业、未出现中高风险疫情地区的5个特困行业参保企业，按每名参保职工不超过500元的标准发放补助。政策实施7个月来，通过失业保险划转资金，向530万户企业发放留工补助303亿元。拓宽技能提升补贴政策范围，对参保职工和领取失业保险金人员，取得初级、中级、高级职业资格证书或职业技能等级证书的，分别发放不超过1000元、1500元、2000元的补贴。目前，失业保险基金已支出技能提升资金296亿元。失业保险还为激励企业吸纳大学生就业发挥积极作用。2022年创新出台的一次性扩岗补助政策，对招用普通高校毕业生签订劳动合同并参加失业保险的企业，按每人不超过1500元的标准发放扩岗补助，并根据就业形势将范围放宽到离校两年内未就业高校毕业生和16至24岁登记失业青年。2022年毕业季以来，共向52万户企业发放扩岗资金27亿元，惠及高校毕业生192万人。

缴纳和领取方面，失业保险费缴纳遵循“共担共责”原则，失业保险金领取设置一定门槛。当前，只有签订劳动合同、建立正式劳动关系，雇主及雇员才会缴纳失业保险。费率方面，全国统一执行1%的上限，雇主及雇员具体分摊比按照各省情况调整。失业保险金领取需满足缴费满1年、非自愿失业、办理失业登记等条件，期限按缴费年限确定为12-24个月。具体发放标准由省级政府确定，一般介于最低工资标准与低保标准之间。失业保险金领取期间，失业群体可享医疗补助、职业培训等政策支持。

二、我国失业保障面临哪些挑战？

2023年我国失业保险制度覆盖率超五成，但农民工、灵活就业人员等重点群体失业保险覆盖率或仍明显较低。自2003年起，我国失业保险参保人数持续增长，2010-2023年参保人数从 1.34 亿人增至 2.4 亿人，覆盖率从38.6%升至51.8%，增幅超13%。但新业态劳动者、农民工等重点群体参保率或依旧较低。智联招聘数据显示，新型灵活就业职位社保覆盖率远低于传统就业职位。新型灵活就业职位的社保覆盖率在2021年第2季度之前基本保持在35%左右的水平，之后持续下降，2023年第1季度只有19%，明显低于传统就业职位的55.4%的社保覆盖率③。

③社会保险主要指基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度

2019 年以来，我国失业保险参保受益率虽微幅上行，但整体水平仍不足5%。2023年，全年失业保险参保受益率达3%，较2019年最低点提升0.8个百分点④；年末失业保险参保受益率亦提升至1.4%⑤。尽管参保受益率自2019年起持续回升，但整体仍处于历史较低水平。2023 年，失业群体受益比例达14.7%，或意味着仅有不到15%的失业群体可享受失业保险保障⑥。低受益率的背后，一方面或由于失业保险金领取存在“累计缴费满 1 年”、“非因本人意愿中断就业”等刚性门槛；另一方面也可能是部分劳动者因不熟悉申领流程、顾虑失业登记影响后续求职等原因而放弃申请。

④全年失业保险参保受益率=全年失业保险领取人数/年末失业保险参保人数

⑤年末失业保险参保受益率=年末失业保险领取人数/年末失业保险参保人数

⑥失业群体受益比例=全年失业保险领取人数/失业人数

从地区分布来看，部分地区的失业保险基金收支平衡面临压力。2019年起，地方失业保险基金的收支压力逐渐显现。2019年，共有11个地区的失业保险基金当年结余为负数；2020年至2022年，当年结余为负的地区数量分别增至30个、14个和21个。2023年，地方失业保险基金的收支压力有所改善，当年结余为负的地区仅有3个（重庆、天津、辽宁）。虽然地方失业保险基金的收支压力明显缓解，但部分地区失业保险基金的可持续时间依然较短。2023年，仍有9个地区的失业保险基金支出可持续时长低于24个月（浙江、江苏、海南、广东、上海、辽宁、重庆、北京、天津）。

三、海外失业保障政策经验几何？

强制性失业保险制度为国际失业保险制度的主流模式。各国失业保险制度大致可分为强制性失业保险制度、非强制性失业保险制度、失业救济制度和双重失业保险制度四种类型。强制性失业保险制度以我国和美国为代表，是通过立法强制要求制度覆盖范围内的用人单位和劳动者参加失业保险；双重失业保险制度，以德国、瑞典等为代表，在强制或非强制保险制度外设有财政支持的失业救济机制。双重失业保险制度下，失业保险覆盖率明显较高，德国达97%（2021 年），瑞典达88%（2023年）。

德国的双重失业保障机制以失业保险和失业救济金为核心，形成“保障+预防”双支柱体系。德国失业保障体系以失业金Ｉ和失业金ＩＩ为支柱，覆盖约超九成就业群体。失业救济金Ｉ适用于规定期限内就业并缴纳失业保险金的人；失业救济金ＩＩ（又叫“公民金”）则旨在为经济困难群体保障基本生活。失业金Ｉ中，失业者可领原工资60%-67% 的保险金（最长12个月），后续转为“公民金”⑦。同时，德国联邦政府通过州政府、劳动局和职业教育研究所向各类教育企业、跨企业培训中心和职业继续教育机构提供国家财政性资助，如为中小企业提供“新入职者+”项目支持等⑧。

⑦参考《德国雇佣白皮书》

⑧

德国政府为中小企业提供“新入职者

+

”项目针对等待职业培训一年以上的弱势群体，企业每接收一位可获最高

6000

欧元的联邦奖金。

日本亦属于双重失业保险制度，其财政对失业应对政策的支持力度颇为突出。日本强制性雇佣保险金由雇主与雇员缴纳的保险费及财政补贴共同构成，通常雇主承担的保险费率为 0.85%-1.05%，雇员承担的保险费率则为 0.5%-0.6%⑨。此外，财政对社会保障的支持力度较大，2024年约25%的财政支出投向社保，且失业应对类支出比例维持1%以上。日本失业救济金不仅覆盖一般失业群体，还将老年人、长期失业者、日薪劳工等群体纳入保障范围。同时，着重支持失业预防与再就业促进，相关支出涵盖就业促进津贴、再就业津贴、就业促进稳定津贴等。

⑨参考《日本雇用保险制度简述》。

美国的强制性失业保险制度则以联邦-州双层架构为核心，兼具经验税率的灵活调整特征。其失业保险基金主要来源于雇主为雇员缴纳的失业保险税，联邦政府制定失业保险税通用规则，州政府拥有税收与福利自主裁量权，并实行经验税率⑩。历史裁员多的企业需缴纳更高税率，就业稳定的企业则适用较低税率，以此激励企业减少不必要裁员、提升就业稳定性。联邦对受保雇主征收的失业保险税税率为 6.0%，但多数州对裁员少的企业给予税率优惠，例如加州企业失业保险税率范围为 0.1%–6.2%，具体依企业过历史失业率和规模而定。

⑩经验税率是一种根据企业或雇主过去的失业保险索赔记录（如员工失业情况、领取失业保险金的频率和金额等）来调整其失业保险缴费税率的制度设计。

参考海外经验，后续我国失业保障制度或可进一步完善以下几方面：一是进一步扩大失业保险覆盖面，尤其是新就业形态劳动者；二是提升失业保险受益率，或可动态优化申领条件、简化经办流程等；三是或可参考“经验税率”模式，赋予地方差异化调节权限，增强政策灵活性；四是或可逐步构建“基本保险 + 失业救济”双重体系，通过加大对失业保险及失业救济的财政支持，缓解部分地区基金收支压力，保障长期失业群体基本生活。

        经过研究，我们发现：

（1）作为支撑失业保障体系运转的专项基金，失业保险基金显著发挥逆周期调节作用。2024年底以来，失业保险基金支出持续提速，一季度累计同比达22.4%。失业保险基金收入主由失业保险费构成支出重点投向失业人员基本生活保障，如失业保险金、医疗保险费代缴等，2018-2023年两项支出占比分别为32%、8%。2020年起失业保险基金支出向预防失业领域倾斜，2023年稳岗补贴及技能培训补贴占比达19%。

（2）2023年我国失业保险覆盖率超五成，但农民工等重点群体失业保险覆盖率或仍明显较低。2023年一季度，新型灵活就业者社保覆盖率只有19%，明显低于传统就业职位的55.4%的社保覆盖率。2019年以来，我国失业保险参保受益率虽微幅上行，但整体仍不足5%。地方层面看，近年部分地区的失业保险基金收支平衡压力凸显。2023年，仍有9个地区失业保险基金可持续月数低于24个月。

（3）各国失业保险制度大致可分为强制性失业保险制度、非强制性失业保险制度、失业救济制度和双重失业保险制度四种类型。德国失业保障机制以失业保险和失业救济金为核心，形成“保障+预防”双支柱体系。日本亦属于双重失业保险制度，其财政对失业应对政策的支持力度颇为突出。美国失业保险制度则以联邦-州双层架构为核心，兼具经验税率的灵活调整特征，历史裁员多的企业需缴纳更高税率。

（3）我国失业保障制度若要更有效发挥逆周期调节作用，或重点完善以下方面：一是进一步扩大失业保险覆盖面；二是提升失业保险受益率，可动态优化申领条件等；三是或可参考“经验税率”模式，赋予地方差异化调节权限，增强政策灵活性；四是或可逐步构建“基本保险 + 失业救济”双重体系，通过加大对失业保险及失业救济的财政支持，缓解部分地区基金收支压力，保障长期失业群体基本生活。

（转自：申万宏源宏观）