转自：中国环境网

《生态环境法典（草案）》（以下简称法典草案）第五编“法律责任与附则”第一章第二节是“责任主体”，包括两大类，一类是地方各级人民政府、相关负有生态环境监督管理职责的部门，第二类是实施生态环境违法行为的企业事业单位、其他生产经营者和个人。其中第二类责任主体，也即《行政处罚法》中所称的“当事人”的范围，在该编第二章“罚则”具体条款中，存在不当限缩、前后矛盾和范围模糊等问题。

不当限缩

法典草案第七条规定，任何单位和个人都有保护生态环境的义务。所谓“义务”，是指法律关系主体依法作为或者不作为的法律责任。生态环境是人类赖以生存的物质基础，需要全社会的共同保护。但应当看到，企业事业单位和其他生产经营者等从事生产经营活动的市场主体才是最主要的排污者，对于严格遵守法律规定、切实履行生态环境保护义务负有更大的责任。

所以，第五编第二章“罚则”中，大多条款的责任主体均明确为“企业事业单位和其他生产经营者”，如第1055条第一款因违法排污受到罚款处罚，被责令改正拒不改正，可以实施按日连续处罚的主体，第1079条针对超标或超总量排放实施处罚的主体等；或进一步限缩为实施某种特定行为或负有某种特定义务的主体，如第1062条“受委托从事生态环境服务活动的生态环境服务机构”，第1063条“获准倾倒海洋废弃物的单位和产生工业固体废物的单位”等，这是正确的。

但是，部分条款对责任主体的表述并不妥当，比如，第1082条针对未依法报批或未重新报批建设项目环评文件擅自开工建设，第1083条建设项目环评文件出现严重质量问题的，第1084条针对生态环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的，或者设施未建成、未达到规定要求即投入生产、使用，责任主体均为“建设单位”。从文义解释的角度，“单位”一般指公司、企业、事业单位、机关、团体。但是实务中，非“单位”的主体，如个体工商户甚至个人，违反建设项目环评制度实施违法建设行为屡见不鲜，将这里界定为“单位”，属于不当限缩。

同样，第1095条针对燃用不符合质量标准的煤炭、石油焦的责任主体也为“单位”，第1113条针对未按照规定进行预处理、向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的主体，对应第293条，主体为“排放工业废水的企业”，但如果是“其他生产经营者”实施该行为却无法进行规制，也有不当限缩的疑问。

前后矛盾

已如前述，第1055条第一款可以按日连续处罚的责任主体，第1079条超标或超总量排放处罚的责任主体均是“企业事业单位和其他生产经营者”，但是对应义务条款第146条“应当采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的污染物”的主体却是“排放污染物的单位和个人”，严格来讲，“个人”与“其他生产经营者”范围并不相同；第153条“遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标”的主体是“企业事业单位”，也和第1079条规定的“企业事业单位和其他生产经营者”前后矛盾。

范围模糊

如第1098条第二项“未按照规定使用低挥发性有机物含量的产品”的责任主体是“工业涂装企业”，第三项“未采取措施对管道、设备进行日常维护、维修，减少物料泄漏或者对泄漏的物料未及时收集处理”的责任主体是“石油、化工以及其他生产和使用有机溶剂的企业”，第五项亦然，未采取相应措施，控制、减少粉尘和气态污染物排放的责任主体是“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业”。但是，实务中常见的第一项“生产和使用产生含挥发性有机物原辅材料和产品，未按照国家有关规定，在密闭空间或者设备中进行并安装、使用污染防治设施，或者未按照规定采取减少废气排放措施”却没有限定主体，到底是“企业事业单位和其他生产经营者”，还是“企业”，或者是“企业和其他生产经营者”？

因此，就法律责任中的“当事人”范围，建议全面梳理法典草案中的义务主体和责任主体，尽可能在义务条款或责任条款中明确责任主体的范围，避免将来适用中的争议。针对实务中常见的几种违法行为建议做如下修改：

第1082条、第1083条、第1084条中的“建设单位”修改为“单位和其他生产经营者”，该“单位”不应限于“企业事业单位”，机关、团体也可以构成，实务中出现过行政机关实施建设项目违法行为。当然，主体之外，该条罚则设计的是否合理，可以另行探讨。

第146条、第153条中的主体修改为“企业事业单位和其他生产经营者”。

第1098条第一项的责任主体应限定为“企业”，以与该条其他项的责任主体“企业”对应，避免责任失衡。当然，关于该项内容的修改，我将另行探讨。

第1149条涉及危险废物违法行为，由于法律义务严格、法律责任较重，建议责任主体进一步限缩为“产生危险废物的企业事业单位”。

另外，法典草案中出现了70次“个人”、10次“公民”，二者也非同一概念，我国法律中，“公民”往往指中华人民共和国公民，但外国在华公民也应遵守，建议将“公民”调整为“个人”。

作者单位：北京德恒（苏州）律师事务所