2025.05.22

导读：进一步健全城市更新的投融资机制不外乎两个方面，一是政策性财政金融支持，二是市场化社会融资支持。

作者 |一财评论员

5月20日国新办举行的新闻发布会上，住房和城乡建设部、国家发展和改革委、财政部、自然资源部、金融监管总局等相关负责人就《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》）介绍有关情况，其中强调，健全多元化投融资机制是促进城市更新的重要资金保障。

2021年以来，每年的政府工作报告都会对城市更新行动作出部署，提出明确要求。5月15日中办、国办更是专门发布了上述《意见》，提出到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高等目标。

根据住房和城乡建设部的数据，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。随着更大规模城市更新行动展开，投资数额也会逐步加大，这就需要进一步健全投融资机制作为保障。

一些地方已经进行了有益探索。比如，成都、唐山等城市安排财政专项资金，以直接投资方式或资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式进行支持；重庆、烟台发行政府专项债，为城市更新项目提供长周期、低成本资金；江苏出台“城新贷”财政贴息政策，对城市更新重点领域给予1个百分点的省级财政贴息；南通设立城市更新“资金超市”，组织各类金融机构、社会组织和个人等资金供应方与项目实施主体和运营单位等资金需求方进行沟通对接。

今后，进一步健全城市更新的投融资机制不外乎两个方面，一是政策性财政金融支持，二是市场化社会融资支持。

在上述新闻发布会上，财政部相关负责人表示，今后将扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，加大对城市更新相关项目的支持。同时，要发挥政策性金融的撬动作用，鼓励政策性银行在风险可控、财务可持续的前提下，对符合条件的城市更新项目提供支持。人民银行、金融监管总局、国家发改委等也提出了一些政策性支持措施。

但是，由于城市更新项目投资额较大，单靠政府性投入是远远不够的。尤其在一些债务负担已经比较重、正努力化解债务风险的地方，这方面投入规模必然受到各种因素的制约。金融监管总局相关负责人指出，今后要指导金融机构深入理解城市更新行动的内在逻辑，准确把握新特点新要求，按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。

在上述发布会上，各部门都强调了社会资本在城市更新中的重要性。比如，财政部相关负责人表示，要积极探索政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式，鼓励民营企业参与基础设施和公用事业特许经营，吸引社会资本、社区、居民等各方面积极参与到城市更新工作中来。

但因为城市更新具有公益属性强、投资规模大、回报周期长、回报低等特点，对社会资本的吸引力并不强。尤其在当前一些房地产企业还处在比较艰难的阶段，要找到合适的市场主体加大投资需要更多努力。

多部门正在为此出台政策措施，包括对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，充分发挥政府和社会资本合作新机制、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等作用；银行金融机构针对不同类型的项目特点，合理合规设置业务品种、贷款额度、期限、利率、还款方式等。

他山之石，可以攻玉，一些国外的成功经验也可以借鉴。美国丹佛联合车站的改造项目是典型的政府和社会资本合作（PPP）的模式。政府通过5亿美元的投入引导民间资本，并通过税收增额融资偿还贷款。类似的方式在我国一些地方也有，但有些项目也会出现各种问题，可以借鉴经验、总结教训、改进做法。

总之，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，需要大量资金资源要素的投入，需要平衡政府与市场的作用，两者缺一不可，且需要不断创新。在政府性支持方面，要做到积极尽力而为，在社会化融资方面，要提供更多有吸引力的投资项目和更方便快捷的较低成本金融支持。