（本文作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员杨子荣）

《2025年国务院政府工作报告》明确指出，要“推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险”。根据企业预警通数据统计，2024年有近200家中小银行注销（包括工商注销、批复合并、批复解散等情形），其中，以农村金融机构为主。

随着中国经济向高质量发展阶段跃升，金融服务需求正经历深刻变革，这要求银行业结构作出相应调整，以更精准地契合经济发展的内在需求。在此背景下，银行兼并重组不仅是风险处置的手段，更成为推动银行业结构优化升级的战略路径。

银行业结构与经济发展阶段的内在匹配关系

理论研究证实，最优银行业结构应与特定发展阶段的产业结构形成内生匹配关系。这一匹配逻辑源于两个维度的基本事实：

首先，不同规模的银行具有差异化的金融服务能力。大型银行凭借规模经济优势，擅长处理标准化信息，能为大型企业提供大额融资、复杂金融产品和全球化服务。相比之下，小型银行则在获取和处理软信息方面具有独特优势，能为小微企业提供更为灵活、个性化的金融服务。银行规模决定了其在克服信息不对称、风险管控和资源配置等方面的特性，进而影响其服务企业的方式与效能。

其次，不同经济发展阶段呈现显著不同的产业结构特征。经济发展初期，劳动密集型产业占主导地位，企业规模普遍较小，信息不透明度高，融资需求具有分散性和地域性特点。随着经济发展迈向更高阶段，资本密集型和技术密集型产业比重上升，大型企业在经济中的角色愈发重要，其对金融服务的需求也向规模化、复杂化和国际化方向演进。

简而言之，当经济处于发展初期阶段时，以小银行为主导的银行体系能更有效地满足小微企业的融资需求；而当经济迈向更高发展阶段时，以大银行为主导的银行体系则能更好地支持大型企业的发展需要。

中国银行业结构演变：历史逻辑与现实思考

从历史逻辑看，中国银行业结构的演变轨迹鲜明地体现了经济发展阶段提升和产业结构变迁的深刻影响。这一演变可分为以下三个阶段：

首先，计划经济阶段。改革开放前，中国实行经济赶超战略，国有大型企业主导经济发展。为配合这一战略，银行体系构建为单一的大银行结构，通过高度集中的资源配置模式支持战略性产业发展。这种模式符合当时特定历史条件下的发展需要，但也积累了效率不足等问题。

其次，转型初期阶段。改革开放后，中国逐步转向尊重比较优势的发展模式，大量民营企业崛起，劳动密集型产业蓬勃发展。面对数量庞大且规模较小的民营企业融资需求，单一大银行体系难以有效满足。因此，我国大力推动中小银行发展，先后设立城市商业银行、农村商业银行等区域性金融机构，银行业结构逐步多元化，小银行比重显著提升。这一调整使银行体系更加贴近当时的产业结构特征。

第三，高质量发展阶段。当前，随着中国经济向高质量发展阶段迈进，产业结构正加速向资本密集型和高技术产业转型。民营企业规模显著扩大，对融资服务的需求更趋多元化和复杂化。数量众多的小银行与规模较大的民营企业融资需求不匹配，且同质化竞争严重。在这一阶段，通过兼并重组优化银行业结构，既顺应了经济发展的内在逻辑，也回应了风险防控和效率提升的现实需要。

从实践结果看，近年来，我国中小银行兼并重组在增强资本实力、优化资产结构和提升风险抵御能力方面取得了显著成效。然而，在提升盈利能力和经营效率方面，兼并重组尚未完全达到预期效果，部分重组银行仍面临业务整合难度大、协同效应发挥不充分等问题。

推动中小银行兼并重组的政策建议

为进一步提升中小银行兼并重组的质效，提出以下五点针对性建议。

第一，系统性推进兼并重组，持续增强中小银行抵御风险能力。应将兼并重组作为优化中小银行资本结构和流动性管理的核心手段之一，重点加大资本补充支持力度，拓宽资本来源渠道。可考虑设立专项再贷款和资本补充专项债，同时鼓励合格投资者参与中小银行资本补充，形成多元化资本补充机制。

第二，精准施策，帮助重组银行恢复“造血”功能。针对兼并重组中的整合成本和协同困难，可采取阶段性税收优惠、监管指标弹性调整等政策，为重组银行创造更为宽松的政策环境。同时，引导重组银行聚焦主业、深耕本地，形成差异化竞争优势，逐步提升自主经营能力。

第三，坚持“一行一策”，实施精细化差异化管理。充分尊重中小银行经营状况和风险特征的差异性，避免“一刀切”处置方式。可建立中小银行分类评估体系，根据评估结果采取差异化的重组策略，对于发展前景良好但暂时困难的银行，以“扶持+重组”为主；对于经营持续恶化、难以自主修复的银行，则采取更为果断的重组或退出措施。

第四，完善公司治理，确保兼并重组长期成效。兼并重组后应着力优化股权结构，引入具有专业能力的战略投资者，建立科学的决策机制和激励约束体系。同时，强化风险控制和合规管理，培育审慎稳健的经营文化，为重组银行的长期健康发展奠定坚实基础。

第五，强化监管协同与市场机制双轮驱动。建立金融监管部门、地方政府和市场主体的协同机制，明确各方职责权限，形成合力推进兼并重组的工作格局。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励市场化重组，通过竞争机制促进银行业结构优化升级。

综上，中国正处于经济结构转型升级的关键时期，银行业结构调整是顺应这一历史进程的必然选择。通过推动银行兼并重组，形成与产业结构相匹配的银行体系，将为经济高质量发展提供更加有力的金融支撑。在这一过程中，既需要发挥市场机制的决定性作用，也需要政府在政策引导和风险防范方面发挥积极作用，确保银行业结构调整平稳有序进行。

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