粮食安全事关国计民生与发展全局，加强粮食主产区利益补偿是全方位夯实粮食安全根基的重要举措。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。日前发布的中央一号文件提出，“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”。以财政转移支付为主的粮食主产区纵向利益补偿机制已运行多年，为何要在粮食产销区之间构建省际横向利益补偿机制？这可以从该不该补偿、现有补偿够不够、应由谁补偿以及补偿急不急四个层面来理解。

从该不该补偿来看，产销区发展的不平衡决定了主产区应得到适当补偿。粮食生产空间格局受资源禀赋、气候变化、区域发展战略等多重因素影响，既是长期历史形成的产物，也处于不断的动态演进之中。改革开放以来，东南沿海地区随着工业化、城镇化加快推进，粮食播种面积不断减少，北方地区粮食产量呈现增长趋势。我国粮食生产重心逐步北移，粮食流通格局由“南粮北调”变为“北粮南运”，并在2003年至2004年确立了现行的粮食产销区划分。由于粮食产业收益相对较低，对主产区经济社会发展贡献较小，粮食产销区发展差距进一步扩大。1978年至2023年，主产区粮食产量占全国比重从67.1%升至77.9%，地区生产总值占全国比重从56.2%降至51.8%；主销区粮食产量占全国比重则从13.9%降至4.3%，地区生产总值占全国比重从23.5%升至30.8%。因此，在粮食产销区之间推动省际横向利益补偿，实质上是基于区域分工协作格局而进行的利益协调，打破由主体功能定位差异导致的区域间发展机会不均等，抑制区域差距持续扩大。

从现有补偿够不够来看，纵向利益补偿效果的局限决定了补偿机制仍需完善。自粮食产销区划定以来，我国高度重视主产区利益补偿，并已建立基本成型的纵向利益补偿机制，但补偿的激励效应呈现边际递减趋势。按粮食生产补贴或耕地地力保护补贴与同期粮食总产量折算，2003年至2023年，平均每补贴1元所产生的粮食从34.2公斤下降到5.7公斤，每增产1公斤粮食需增加的投入从2004年的0.04元增长到2023年的0.11元，这意味着要达到同样的增产效果，所需投入越来越多。同时，价格补贴政策受到世界贸易组织规则约束。仅依靠中央政府主导的纵向利益补偿是远远不够的，需继续拓展补偿渠道、创新补偿方式。多年来，我国粮食产销区间的横向协作仍停留在自发式异地储备与投资共建等浅层次产销协作层面，有深化空间。推动构建粮食产销区省际横向利益补偿机制，除可通过设立专项资金等方式给予直接的经济补偿，还可拓展粮食产销区在“粮头食尾”“畜头肉尾”“农头工尾”全产业链发展中的合作空间。

从应由谁补偿来看，粮食生产的特殊性决定了由主销区承担一定补偿较为适宜。建立在粮食充分供给之上的粮食安全是国家安全的重要基础。当前，主产区每年贡献全国80%以上的商品粮、90%左右的粮食调出量，承担了更多保障国家粮食安全的重任。同时，主产区进行粮食生产、耕地保护所产生的社会效益和生态效益具有跨区域外溢的特征，造成主产区以外的部分区域及主体不付出成本也可享受收益的“搭便车”现象。主销区从主产区调粮，不仅调走了粮食本身，在一定意义上也相当于从主产区调耕地、调水资源，乃至调走了发展其他高效产业的机会。因此，基于“受益者付费”的原则，由主销区量力而行承担一定的利益补偿合乎情理，也有助于构建起“饭碗一起端、责任一起扛”的粮食安全格局，破解长期困扰主产区发展和粮农增收的种粮吃亏难题。

从补偿急不急来看，改革的时间表决定了横向利益补偿应尽快启动。《决定》明确了到2035年的阶段性改革目标和“七个聚焦”的分领域改革目标，其中就包括“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”；并要求到2029年完成《决定》提出的包括统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制在内的改革任务。当前，我国主产区在人均地区生产总值、人均一般公共预算收入与支出、城乡居民人均可支配收入等方面与主销区仍有较大差距。2023年，主产区的常住人口粮食人均产量相当于主销区的7倍，但人均地区生产总值、城乡居民人均可支配收入仅分别相当于主销区的65.0%和64.2%，人均一般公共预算收入与支出分别相当于主销区的48.0%和77.3%。实施粮食产销区省际横向利益补偿、扎实推进共同富裕，时间紧、任务重，需尽快完善相关机制，推动“碳汇交易”“飞地经济”等政策工具创新，将主销区的资本、技术优势与主产区深度对接，深化产销和经济协作，进一步延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，构建粮食安全保障与粮食产业发展共同体，推动产销区共享粮食产业发展收益。

（作者系河南省社会科学院农村发展研究所所长、研究员）